Fundación TIERRA
19 de Septiembre de 2001

 

1.  Conclusiones y recomendaciones generales

Prácticamente la totalidad de los recursos con que el Estado boliviano aplica el proceso de saneamiento dispuesto por la ley INRA, provienen de la cooperación internacional y bilateral. Este proceso es desordenado y disperso. En criterio de la Fundación Tierra, todo nuevo apoyo de la cooperación internacional para el saneamiento debiera estar condicionado a profundas modificaciones que se recomiendan a continuación

El saneamiento para la titulación de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) en el oriente y para las comunidades campesinas-indígenas, así como pequeños propietarios minifundistas del occidente andino, es un imperativo de gran urgencia.

Este proceso no está siendo conducido de manera adecuada y competente. Las principales dificultades están en la falta de voluntad política de las más altas autoridades del gobierno para afectar intereses de grupos de poder que a lo largo de casi cincuenta años de iniciada la Reforma Agraria, se han apropiado ilegalmente de grandes superficies de tierras que no son trabajadas.

La titulación de las TCO está sumamente atrasada y últimamente está siendo bloqueada mediante argucias jurídicas de “terceros”, grandes poseedores afectados en supuestos derechos de propiedad, que están impugnando ante el Tribunal Constitucional.

Los derechos de pueblos indígenas, colonizadores y campesinos pobres, que la EBRP dice defender, están siendo postergados en la práctica, por la forma en que se está aplicando la ley INRA y el saneamiento debido a las limitaciones de la ley propia ley pero principalmente a las deficiencias en su aplicación. El problema de la tierra en Bolivia no es sólo un problema de seguridad jurídica.  Es un grave problema de acceso y de distribución inequitativa.  Para  corregir eso, es que se aprobó la ley INRA en 1996. Esta visión no es compartida por el gobierno nacional.

Por eso es que los reclamos para modificar la ley INRA son cada vez mayores, y deben ser escuchados. Las autoridades de gobierno deben tomar urgentes iniciativas para liderizar desde la Comisión Agraria Nacional, máximo órgano público encargado del tema en el que participa la sociedad civil -junto con las superintendencias del sector- y promover nuevas concertaciones para los ajustes y/o modificaciones a esta ley.

Para ello es particularmente importante considerar las recomendaciones de la Conferencia Episcopal Boliviana, en su carta pastoral “Tierra, madre fecunda para todos” (publicada el año pasado) como parte de su aporte al Jubileo y Diálogo Nacional.

Es imprescindible que estas modificaciones estén incorporadas dentro del proceso de Reformas a la Constitución Política del Estado en curso, en la perspectiva de avanzar en un mejor y fortalecido reconocimiento de los derechos de los pueblos originarios indígenas y campesinos de todo el país.

En criterio de la Fundación Tierra, la ley del Diálogo 2000 ha abierto una magnífica oportunidad para articular el proceso de saneamiento y titulación de tierras en el marco de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza, entendiendo como principal beneficiario a la población pobre del país (con énfasis en las mujeres y de manera particular a los pueblos y comunidades indígenas). Las reflexiones realizadas en este documento se han centrado en esta población beneficiaria: campesinos-indígenas y pequeños productores campesinos e indígenas.

Introduce la oportunidad de vincular efectivamente las políticas indígenas con las políticas de municipalización del país. Estas son acciones a mediano plazo pero consideradas prioritarias y de urgencia por las organizaciones campesinas e indígenas. La adecuación de las unidades socioculturales al régimen municipal otorga mayor funcionalidad y legitimidad al proceso de reformas en actual ejecución.

Es el momento oportuno –en el marco de la ley del Diálogo 2000- para articular de manera definitiva los roles específicos de las políticas de tierras, participación popular y ordenamiento territorial. De otra manera la confusión existente tanto en los operadores de las políticas como en la población campesina e indígena continuará de manera indefinida, perjudicando a todo el proceso e inviabilizando un efectivo saneamiento.

Los artículos 5 y 6 de la Ley del Diálogo permiten articular el proceso de saneamiento y titulación de tierras con políticas municipales de lucha contra la pobreza articuladas a su vez a estrategias de desarrollo productivo local, para promover así el rol del municipio como facilitador del saneamiento. De otra manera el municipio no se articulará al saneamiento y menos aún el saneamiento resolverá la problemática de la tierra en el país.

2.         Recomendaciones específicas en el marco de la Ley del Diálogo 2000

En criterio de la Fundación Tierra, con relación al saneamiento y titulación, algunas recomendaciones son absolutamente necesarias y deberían ser introducidas como políticas de gobierno, lo más rápidamente posible.

2.1.       Articulación de las políticas de ordenamiento territorial y políticas de tierras

2.1.1.     El proceso de saneamiento tendría que realizarse con posterioridad a la adecuación de las áreas socioculturalmente homogéneas al régimen municipal y a la definición de los límites municipales. Esto facilitaría la interpretación del alcance y significación de las TCOs, en tanto que el punto principal del saneamiento no sería el de delimitar las jurisdicciones territoriales indígenas.

2.1.2.     Este parece ser un paso imprescindible aunque de difícil ejecución. Sólo si existe decidida voluntad del gobierno para la aplicación de los artículo quinto y sexto de la Ley del Diálogo, se solucionarían las grandes distorsiones que este problema provoca.

2.2.      Articular las políticas de participación popular y políticas de tierras

2.2.1.     Los procesos de aplicación de las políticas de participación popular deberían articularse con el saneamiento de tierras. Esto permitiría a las comunidades desarrollar un proceso efectivo de interiorización de las alternativas que les otorga cada modalidad de saneamiento o tipo de propiedad. Es urgente además articular este proceso (Participación Popular y Ley INRA) con acciones integrales de desarrollo rural que permitan soluciones definitivas.

2.2.2.     El saneamiento de oficio o a pedido de parte, en las comunidades campesinas e indígenas, tendría que realizarse de manera simultánea al proceso de formulación de los Planes Distritales de Desarrollo Indígena (PDDIs) y ajuste de los Planes de Desarrollo Municipal (PDM) en el caso de la adecuación de las unidades socioculturales homogéneas al régimen municipal. Y, en caso que existieran distritos municipales indígenas que no hubieran sufrido modificaciones y que contaran con PDDIs, el proceso permitiría el ajuste de los PDDIs ya elaborados.

2.2.3.     La formulación del diagnóstico comunal de los PDDIs o ajuste del diagnóstico de los PDDIs o PDMs, debería realizarse de manera simultánea a la “conciliación comunitaria” concluyendo en: a) el ajuste o cambio de personerías jurídicas; b) identificación de distritos indígenas y articulaciones con el gobierno municipal si corresponde; c) resolución de conflictos, determinación de la modalidad del saneamiento, e identificación de las características del saneamiento; d) identificación de los límites de las unidades territoriales al interior de las comunidades y pueblos indígenas; y, e) solución de la problemática de la tierra articulada a programas y proyectos de desarrollo de los municipios o distritos indígenas y/o registro de personas insuficientemente dotadas para la realización de programas de asentamientos humanos.

2.2.4.     A la conclusión del diagnóstico y/o de la conciliación comunitaria se debería modificar dicha modalidad a la de SAN-TCO -según corresponda-, o se continuaría con la modalidad de CAT-SAN para el conjunto o parte de los productores, concluyéndose con el saneamiento por parte del INRA y con la formulación o ajuste de las estrategias, programas y proyectos del PDDI o PDMs. Asimismo, los gobiernos municipales deberían aprobar la constitución de distritos municipales indígenas cuando corresponda.

2.3.       Identificación de las áreas prioritarias para el saneamiento y titulación vinculadas a la municipalización del país

 

2.3.1.     Es imprescindible contar con una política de tierras que avance en la identificación de las áreas prioritarias para el saneamiento y titulación de la propiedad agraria, que tendría que realizarse tomando en cuenta los Planes de Desarrollo Municipal y Planes Distritales de Desarrollo Indígena aprobados, además de la información del Instituto Nacional de Reforma Agraria.

2.3.2.     Los Planes de Desarrollo Municipal y los Planes Distritales de Desarrollo Indígena tendrían que identificar los proyectos productivos priorizados en los diferentes distritos del municipio y comunidades indígenas, para la evaluación de los posibles impactos de la inversión productiva municipal y el acceso a dichos beneficios según las formas de tenencia sobre la tierra.

2.3.3.     Las Direcciones Departamentales del INRA tendrían que hacer conocer a los gobiernos municipales la distribución de la tierra en su municipio, tomando en cuenta el número de beneficiarios, superficie de la tierra, procesos agrarios en trámite por tipos de propiedad, distribución de la tierra en áreas protegidas u otras áreas determinadas por ley, y la existencia de tierras fiscales en el país. Adicionalmente, las Superintendencias de Minas, Forestal e Hidrocarburos deberían hacer conocer a los gobiernos municipales el detalle de concesiones mineras, forestales e hidrocarburos existentes en cada municipio.

2.3.4.     Como resultado, los gobiernos municipales con la participación y acuerdo de las organizaciones campesinas e indígenas, y en coordinación con el INRA, tendrían que identificar las áreas de saneamiento considerando uno o varios de los siguientes criterios: a) la identificación y titulación de las áreas indígenas; b) programas y proyectos productivos municipales priorizados en su estrategia de desarrollo; c) áreas ecológicas vulnerables con extrema parcelación de la tierra y degradación de los recursos; d) áreas con conflictos de derecho propietario y posesión; y, e) áreas sin titulación.

2.4.       Vincular a las instancias del Servicio Nacional de Reforma Agraria con las instancias municipales

2.4.1.     Al proceso de saneamiento le falta legitimidad social que solamente puede lograrse a través de un proceso altamente participativo. La participación social cuando excepcionalmente se logra, se da únicamente a través de algunas direcciones de organizaciones campesinas e indígenas.

2.4.2.     La identificación de las áreas prioritarias de saneamiento tendría que pasar a conocimiento de las Comisiones Agrarias Departamentales (CAD) para su dictamen correspondiente cuando el proceso de saneamiento –en coordinación con el INRA- priorice la modalidad de Saneamiento Integrado al Catastro Rural Legal (CAT-SAN).

2.4.3.     En el marco de la Ley del Diálogo 2000, la CAD tendría que coordinar con los Comités de Vigilancia y los Consejos de Desarrollo Productivo, Económico y Social el seguimiento al proceso de saneamiento de la propiedad agraria. Los roles y funciones de las instancias de seguimiento al saneamiento deberían ser reglamentados por las CADs en cada departamento.

2.4.4.     Los Comités de Vigilancia y Consejos de Desarrollo Productivo, Económico y Social deberían priorizar a las personas insuficientemente dotadas del municipio para la realización de programas de asentamientos humanos. Las Comisiones Agrarias Departamentales y el INRA Nacional deberían definir las prioridades para el nivel departamental y nacional y ejecución de los programas de asentamientos humanos y ser formulados con la participación de los gobiernos municipales involucrados.

2.5.      El municipio como facilitador del saneamiento

2.5.1.     Para garantizar que el proceso de saneamiento se ejecute en el plazo establecido por ley se debería modificar las normas técnicas y jurídicas del saneamiento establecidas por el INRA.

2.5.2.     Los gobiernos municipales, cuando corresponda y a solicitud de las organizaciones indígenas, tendrían que facilitar las decisiones de estas  organizaciones sobre las modalidades y características del saneamiento –en articulación con políticas y programas de desarrollo de las comunidades campesinas e indígenas-, para lo cual se debería priorizar el proceso de saneamiento en la modalidad de CAT-SAN, para concluirse en el registro y catastro de tierras a ser administrado por el municipio. Este proceso es descrito con más detalle posteriormente.

2.5.3.     Los gobiernos municipales deberían facilitar los recursos y realizar las acciones necesarias para la capacitación de promotores jurídicos campesinos e indígenas.

2.6.       Modalidades expeditas de saneamiento y articuladas a políticas municipales

2.6.1. Saneamiento de oficio

a)     Los gobiernos municipales, y a solicitud de las organizaciones campesinas e indígenas, deberían facilitar las decisiones de las comunidades campesinas e indígenas sobre las modalidades y características del saneamiento –en articulación con políticas y programas de desarrollo de las comunidades indígenas-, para lo cual se debería priorizar el proceso de saneamiento en la modalidad de CAT-SAN, ya que ésta concluye en el registro y catastro de tierras a ser administrado por el municipio.

b)    La formulación del diagnóstico comunal de los PDDIs o ajuste del diagnóstico de los PDDIs o PDMs, debiera realizarse de manera simultánea a la “conciliación comunitaria” concluyendo en: a) el ajuste o cambio de personerías jurídicas; b) identificación de distritos indígenas y articulaciones con el gobierno municipal si corresponde; c) resolución de conflictos, determinación de la modalidad del saneamiento e identificación de las características del saneamiento; d) identificación de los límites de las unidades territoriales al interior de las comunidades y pueblos indígenas; y, e) solución de la problemática de la tierra articulada a programas y proyectos de desarrollo de los municipios o distritos indígenas y/o registro de personas insuficientemente dotadas para la realización de programas de asentamientos humanos.

c)     A la conclusión del diagnóstico y/o de la conciliación comunitaria es necesario modificar dicha modalidad hacia la de SAN-TCO –para el caso de las comunidades indígenas y según corresponda a las decisiones de las comunidades-, o continuar con la modalidad de CAT-SAN para el conjunto o parte de los productores. De esa manera, los gobiernos municipales podrían aprobar la constitución de distritos municipales indígenas cuando corresponda.

d)    A la conclusión del diagnóstico y/o de la conciliación se podría continuar con el saneamiento en cualquiera de sus modalidades, CAT-SAN o SAN-TCO, y con la formulación o ajuste de las estrategias, programas y proyectos del PDDI o PDMs.

2.6.2. Saneamiento a pedido de parte

a)     En caso de solicitudes de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) a pedido de parte, el INRA debería admitir dichas solicitudes previa evaluación de la misma en las áreas objeto de la solicitud, de acuerdo a reglamentación específica.

b)    Este proceso debería identificar: a) resultados del proceso de adecuación de las fronteras socioculturales homogéneas al régimen municipal, procesos de conformación de distritos municipales indígenas y mancomunidad de distritos municipales indígenas; b) identificación de los procesos de gestión indígena y gestión territorial en el marco de los sistemas efectivos de cargos de las unidades territoriales; c) evaluación de alternativas de titulación en el contexto del actual marco legal; y, e) las conclusiones del proceso de evaluación.

c)     Como resultado del proceso -y en acuerdo con las organizaciones indígenas- debería admitirse definitivamente la demanda de la TCO, y la solicitud y los resultados de la evaluación ser puestos a conocimiento del gobierno municipal. En este marco, los gobiernos municipales también podrían aprobar la constitución de los distritos municipales indígenas.

d)    La formulación del diagnóstico comunal de los PDDIs o ajuste del diagnóstico de los PDDIs o PDMs, se debería realizar de manera simultánea a la “conciliación comunitaria”, cuando sea prevista por las comunidades o pueblos indígenas, concluyendo en: a) el ajuste o cambio de personerías jurídicas; b) articulación del distrito indígena con el gobierno municipal si corresponde; c) resolución de conflictos; d) identificación de los límites de las unidades territoriales al interior de las comunidades y pueblos indígenas; y, e) solución de la problemática de la tierra articulada a programas y proyectos de desarrollo de los municipios o distritos indígenas y/o registro de personas insuficientemente dotadas para la realización de programas de asentamientos humanos.

e)     A la conclusión del diagnóstico y/o de la conciliación debería continuarse con el saneamiento con la modalidad de SAN-TCO y con la formulación o ajuste de las estrategias, programas y proyectos del PDDI o PDMs.

3.             Antecedentes

3.1.      La Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza

3.1.1.     Este comentario se enfoca desde la perspectiva de los directos beneficiarios de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza, es decir, pequeños productores campesinos-indígenas.

3.1.2.     La propuesta del gobierno de Bolivia al Grupo Consultivo no avanza significativamente en una modificación del enfoque del saneamiento y titulación de tierras. La Ley del Diálogo 2000 (Ley 2235, Julio 31 de 2001) ha introducido dos importantes artículos (5 y 6) que no están contemplados en la propuesta al Grupo Consultivo.

3.1.3.     El artículo 5 de organización y ordenamiento territorial dispone que “el Poder Ejecutivo... establecerá una política de incentivos y la adecuación de territorios socioculturalmente homogéneos al régimen municipal del Estado Boliviano. En este marco, el Directorio Único de Fondos definirá tasas preferenciales de contraparte dentro de la Política de Compensación”.

3.1.4.     El artículo 6 de Priorización del Saneamiento y Titulación de la Propiedad Agraria establece que “los gobiernos municipales, en acuerdo con las Organizaciones Campesinas e Indígenas, coordinarán con el Instituto Nacional de Reforma Agraria, la identificación de áreas prioritarias para el saneamiento y titulación de la Propiedad Agraria en la respectiva sección de provincia”.

3.1.5.     La propuesta del gobierno de Bolivia al Grupo Consultivo ratifica los principios ya establecidos en la ley 1715 (INRA) como son el cumplimiento de la función económica social y la redistribución de las tierras fiscales en beneficio preferente de las comunidades campesinas y pueblos originarios. Pese a ello, hasta ahora el proceso de saneamiento no ha garantizado la existencia de tierras fiscales suficientes para cumplir con los compromisos suscritos con dichas organizaciones.

3.1.6.     Se mencionan limitaciones y retrasos en la constitución del marco institucional y la normativa complementaria a la Ley INRA, la misma que estaría en proceso de revisión con la participación de todos los actores involucrados. Sin embargo no se especifica a qué se refiere la constitución del marco institucional tomando en cuenta que el INRA se encuentra en un proceso de fortalecimiento institucional desde el año de 1994 con el apoyo del Banco Mundial, con resultados aún inciertos. La normativa complementaria no se está consensuando sino que –de acuerdo a posición oficial del gobierno- se ha acordado con algunos dirigentes indígenas la posible anulación o modificación de la Ley INRA. Es decir, la ley está cuestionada y no se ha generado el espacio institucional para construir un nuevo consenso.

3.1.7.     Se considera una acción fundamental continuar con el proceso de saneamiento y titulación de tierras, para lo cual es necesario garantizar la disponibilidad de recursos, así como mejorar y fortalecer el marco institucional vigente. Sin embargo evaluaciones del proceso realizadas desde la sociedad civil permiten afirmar que el problema no es la falta de recursos ni solamente el marco institucional sino los complejos procedimientos establecidos por el INRA para realizar el saneamiento, los cuales tienen que ser modificados con carácter de urgencia y prioridad.

3.1.8.     La propuesta del gobierno al Grupo Consultivo no toma en cuenta los problemas fundamentales que hacen que el saneamiento no cumpla con sus objetivos.

3.2.      El enfoque de las políticas

3.2.1.     A más de cinco años de promulgación de la ley 1551 (participación popular) y 1715 (ley INRA) ya es posible evaluar los alcances de estas Reformas. Si bien la ley de Participación Popular tiene un avance sostenido y casi homogéneo en todo el país, la ley del INRA se viene ejecutando sólo en el oriente y en el occidente solo en algunas áreas indígenas a través de la modalidad de TCO, saneamiento simple y CATSAN (Kadaster en Chuquisaca), sin criterios claros y sin el marco de una política de tierras nacional clara y definitiva. Continuar haciendo más de lo mismo conlleva riesgos a corto plazo para la aplicación de adecuadas políticas indígenas transversales en el marco legal. Estas acciones no son atendidas ni mencionadas en la propuesta del gobierno de Bolivia que se comenta.

3.2.2.     Las políticas de participación popular, políticas de tierras y de ordenamiento territorial son aplicadas con la misma finalidad: delimitar las jurisdicciones indígenas, ya sea través de la constitución de Distritos Municipales Indígenas (DMI’s), saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO), y la posibilidad que se abre con la ley de UPA’s para la creación de municipios indígenas en áreas socioculturales homogéneas, previo cumplimiento de requisitos de población.

3.2.3.     Estas leyes no se aplican de manera articulada ni coordinada. No existe ninguna articulación entre procesos de saneamiento con la conformación de distritos municipales indígenas, y tampoco se otorga importancia en las políticas de tierras a los límites municipales. Las políticas se aplican de manera dispersa, desarticulada y desordenada por falta de liderazgo político gubernamental que compete al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación.

3.2.4.     En la práctica en el país se están conformando dos tipos de jurisdicciones: la jurisdicción municipal y la jurisdicción de la propiedad indígena a través de las tierras comunitarias de origen. Los Distritos Municipales Indígenas tampoco han resuelto el problema de la articulación indígena a los municipios. Este, sin embargo, más que un problema de aplicación de la ley INRA o de la de Participación Popular supone un problema de concepción de las TCOs, que a la fecha están definiendo jurisdicciones indígenas y no así resolviendo problemas de la propiedad sobre la tierra. Por eso es que el INRA puede titular como TCO un área geográfica muy pequeña al interior de un municipio, o por el contrario un área que exceda los límites municipales, provinciales e incluso departamentales[1]. Es decir que para el Instituto de Reforma Agraria los municipios prácticamente no existen.

3.2.5.     Debe aclararse entonces el rol específico de las políticas –definidas por Ley- tomando en cuenta que a) la participación popular tienen como finalidad el incremento de la participación ciudadana y el fortalecimiento de capacidades de gestión para el desarrollo (que se viabiliza con la conformación de distritos municipales); b) las políticas de tierras tienen la finalidad de regularizar el derecho propietario (que se viabiliza para el caso indígena en la regularización de este derecho a través de las TCOs al interior de las unidades territoriales socioculturales); y c) las de ordenamiento territorial que tiene como propósito específico consolidar las unidades jurisdiccionales municipales del país. Estas tres políticas tienen que aplicarse de manera articulada. Esto no ocurre.

En el caso de las comunidades campesinas existen confusiones y distorsiones. Por el tipo de definiciones de los sujetos de la participación popular se han reconocido dos tipos excluyentes de comunidades: indígenas y campesinas. Los indígenas han sido beneficiados con mayores derechos en el marco legal al reconocerse sólo para ellos el aprovechamiento sobre los recursos naturales renovables, y al reconocimiento de sus usos y costumbres, entre los aspectos más importantes. A los campesinos de occidente no se les reconoce esos derechos. Asimismo, se interpreta el país como si no existieran campesinos que son al mismo tiempo indígenas -que en realidad son la vasta mayoría del país-  y se desconocen sus formas de derecho propietario mixto (colectivo e individual) sobre sus tierras comunitarias. Esto está produciendo muchos conflictos en la aplicación de la ley 1715. Estas comunidades constituyen la mayoría de comunidades campesinas-indígenas de ex hacienda y posiblemente en términos poblacionales son los habitantes rurales más numerosos del país.