Fundación TIERRA

marzo de 2001

Antecedentes

Bolivia es un país de 109 millones de hectáreas con aproximadamente 8 millones de habitantes, de los cuales un 38% reside en poblados menores a los 2.000 habitantes. Tres ciudades principales (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba) concentran una mitad de la población nacional. Continúa siendo uno de los países de mayor ruralidad de América Latina, aunque la tasa de migración campo ciudad ha aumentado rápidamente en las últimas dos décadas y se estima que en los próximos 10 años sólo un 25% de la población será rural aunque existen interacciones permanentes y dinámicas entre los escenarios urbanos y rurales. Sólo un 7% de la población rural tiene acceso a energía eléctrica. Esta población rural-indígena vive en poblados y caseríos muy dispersos y alejados de los mercados. Más del 90% de esta población rural campesina-indígena es extremadamente pobre, según los índices de desarrollo humano y de necesidades básicas; más de la mitad conserva y reclama rasgos de identidad étnica indígena, la otra mitad es mestiza en muy distintos grados de integración étnica y cultural, y existe una minoría que se reclama blanca y que ha estado históricamente vinculada a los mecanismos del poder.

A partir de 1982 Bolivia ha ingresado a un régimen todavía estable basado en la democracia representativa[1]; se han alternado sucesivamente en el poder cinco gobiernos formados por coaliciones de partidos políticos, en un escenario en el cual pocos partidos mantienen relevancia nacional, entre ellos algunos de origen campesina-indígena. No obstante esta constatación el sistema político boliviano se encuentra en la actualidad altamente desacreditado y como consecuencia existen demandas para que pueda convocarse a un Referéndum y a una Asamblea Constituyente. La corrupción en la administración pública y en los negocios privados con el Estado continúa siendo el talón de Aquiles del proceso democrático boliviano.

La ausencia tradicional del Estado en el área rural ha sido remplazada por organizaciones e instituciones privadas de desarrollo social que han cumplido de manera heterogénea y diversa con una amplia oferta de servicios de infraestructura productiva, servicios de apoyo a la producción, y otros servicios sociales a las comunidades campesinas e indígenas del área rural[2]. Estas instituciones son importantes no solamente por su magnitud desde el punto de vista numérico y presupuestario sino porque asumieron un rol protagónico en la definición y aplicación de estrategias de desarrollo rural en el país. Esto ha impulsado definiciones precisas en el nuevo marco normativo respecto a su articulación con los gobiernos municipales, así como un amplio debate, desde hace una década atrás, sobre un proyecto de ley que reglamente sus actividades. Como consecuencia, es evidente el proceso de crisis al que han ingresado estas instituciones debido al cambio de relaciones entre la sociedad civil y Estado, asumiendo el municipio muchas de las funciones que previamente estas organizaciones habían considerado era su rol natural en el proceso de desarrollo local.

En Bolivia existe estabilidad económica desde el año de 1985, momento en el cual se aplicó el programa de ajuste estructural que tuvo como finalidad la apertura de la economía al mercado externo. El Producto Interno Bruto es relativamente mayor a los 8 mil millones de dólares y las exportaciones anuales fluctúan alrededor de los 1.000 millones de dólares por año. Las principales exportaciones están constituidas en la actualidad por el gas natural al Brasil y los derivados de la soya que se cultivan en medio millón de hectáreas en la región de las tierras bajas principalmente a los países del mercado común andino. Un millón de hectáreas adicionales son cultivadas tradicionalmente por pequeños y medianos productores para satisfacer el consumo familiar o el mercado interno. Hasta hace tres años unas 30 mil familias de campesinos pobres cultivaban más de 40.000 hectáreas de coca con destino al consumo interno y a la producción de droga. Ese cultivo ha sido erradicado por la fuerza y se hacen esfuerzos por promover programas de desarrollo alternativo que reemplacen la economía informal de la coca, sin embargo aún no han logrado producir el impacto económico equivalente.

El coeficiente de dependencia externa de Bolivia es uno de los más altos del mundo. Desde hace tres décadas aproximadamente 800 millones de dólares se han recibido cada año por concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), proveniente de organismos multilaterales y bilaterales. La deuda externa fluctúa alrededor de los 4 mil millones de dólares, de los cuales un 30% acaba de ser condonado por los acreedores en el marco de los programas de alivio de deuda de países pobres altamente endeudados (HIPC), y en el marco de una frágil consulta nacional, con activa participación de los municipios, se ha elaborado la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza, cuestionada en sus propuestas y en su débil articulación con los resultados del diálogo.

El proceso de la Reforma Agraria en Bolivia

Con la conquista española iniciada en el siglo XV los indígenas fueron dominados y sometidos a un régimen de explotación feudal que continuó durante la época Republicana. Bolivia nació como nación en el año 1825 y la nueva República tardó casi un siglo y medio en reconocer parcialmente los derechos de ciudadanía de las mayorías nacionales.

Bolivia desarrolló una profunda Reforma Agraria en las zonas alto andinas que comenzó en 1953. Esta reforma eliminó el latifundio semifeudal que prevalecía hasta entonces y devolvió las tierras a cerca de tres millones de indígenas-campesinos principalmente quechuas y aymaras. Esta reforma Agraria de carácter campesinista distribuyó entre los indígenas de la región andina (montañosa) las tierras que ellos trabajaban para las haciendas de los ex patrones. En los últimos veinte años estas tierras se han subdividido como fruto de la herencia familiar y están altamente degradadas por la erosión y el uso intensivo. En esta región de valles y montañas viven cerca de tres millones de campesinos-indígenas en condiciones de extremo empobrecimiento a pesar de contar con pequeñas parcelas. El año 1984 las organizaciones campesinas elaboraron un proyecto de Ley Agraria Fundamental en el que demandaban acceso a más tierras y que se elimine el latifundio en la zona de las tierras bajas. Posteriormente, al inicio de la década del 90 los pueblos indígenas del Oriente plantearon su derecho para acceder al territorio indígena. Como respuesta a estas demandas en 1996 se aprobó una nueva ley de tierras (conocida como ley INRA) que complementa y trata de adecuar la antigua ley de reforma agraria de 1953 a las condiciones actuales.

Esta nueva ley de tierras que analizó el seminario boliviano el 15 de Febrero (ley INRA, 1996) no se inscribe en la línea de mercantilizar las tierras. Al contrario, reconoce derechos especiales y preferentes para los pequeños productores campesinos e indígenas mediante dotaciones y adjudicaciones especiales. La nueva ley concede una especie de territorios indígenas bajo el concepto de Tierras Comunitarias de Origen (TCO) con una superficie aproximada de 11 millones de hectáreas en beneficio de unas treinta mil familias de indígenas de la región amazónica. Sin embargo los indígenas de las tierras altas y montañosas no han logrado con esta ley acceder a más tierras. Tampoco se han promovido programas de asentamientos humanos de indígenas bolivianos inmigrantes de las tierras altas hacia las tierras bajas. Por esta razón es que muchos dirigentes campesinos-indígenas de las tierras altas rechazan la nueva legislación.

El seminario realizado en Bolivia el 15 de Febrero de 2001 organizado por el Secretariado Rural, con el auspicio de DSE, reunió a autoridades gubernamentales encargadas del tema de las tierras (Ministro, Superintendentes, Director del Instituto de Reforma Agraria), dirigentes indígenas y campesinos así como empresarios agropecuarios de las tierras bajas y a especialistas en el tema. A continuación se exponen algunas de las principales opiniones de los participantes sobre el proceso de la aplicación de la ley de tierras en los últimos cuatro años. Debe notarse que el gobierno actual (1997-2002) que está aplicando la ley de tierras aprobada en 1996, es distinto y fue opositor del que la aprobó hace cuatro años.

Los temas centrales del debate

§   La problemática que se discutió en el seminario del 15 de febrero trascendió el tema de la tierra y se conectó con otros aspectos como ser la sostenibilidad en el uso de los recursos, desarrollo rural, contextos e intereses políticos, crecimiento económico en el sector empresarial y en las comunidades, problemas irresueltos del pasado, compatibilidad del marco normativo sobre recursos naturales renovables y no renovables.

§   Se señaló que la sola aplicación de la ley INRA no resolverá los problemas del área rural y no dará respuesta al conjunto de la problemática agraria porque no es una ley de desarrollo rural. Además es necesario modificar la ley INRA en varios aspectos.

§   La ley INRA debe entenderse en el contexto de las reformas del ajuste estructural impulsado en América Latina por los organismos multilaterales. Pero además es necesario reconocer que la concepción de Estado y sociedad implícitas en la ley INRA parten del fortalecimiento democrático nacional y de la introducción del concepto del desarrollo sostenible. También se insistió en que la nueva ley de tierras (INRA) debe entenderse en el contexto del proceso histórico por el cual han pasado las comunidades indígenas y originarias desde la fundación de la República.

§   Se señaló que en la práctica ya se ha modificado la ley INRA por decisión unilateral de los empresarios de las tierras bajas y del nuevo gobierno del presidente Hugo Banzer. Esta reforma ha beneficiado únicamente a los medianos y grandes productores del oriente.

§   Todos los sectores productivos involucrados (indígenas, colonizadores, campesinos y empresarios) expresaron algún desacuerdo con la ley desde la perspectiva de sus intereses sectoriales. Se reconoció que la ley representaba los consensos posibles aunque con diferentes visiones sobre el tema.

En lo conceptual

§   Desde la perspectiva de los empresarios agropecuarios de la región de las tierras bajas de Bolivia (CAO) que producen principalmente para la exportación (ganado, soya, algodón, caña de azúcar...) el problema está en el reconocimiento de derechos diferenciados y preferentes para los indígenas. Al prohibirse la venta de las tierras de los territorios indígenas se estaría coartando su libertad ciudadana. Este sector empresarial señaló que los principios para la regulación, control y uso de los recursos naturales, y que la clasificación y extensión de la propiedad deben ser iguales para indígenas y no indígenas. Criticó que las TCO (especie de territorios indígenas) no puedan entrar al mercado de tierras y demandó que la ley sea cambiada para que cualquier ciudadano pueda comprarles tierras a los indígenas.

§   Desde la perspectiva de los campesinos (CSUTCB), el problema central tiene relación con la necesidad de reconstituir los antiguos ayllus o territorios socioculturales de la región montañosa, pese a su actual fragmentación. Estos territorios reconstituidos deben tener dominio pleno sobre los recursos naturales renovables y no renovables, una estructura político administrativa distinta, y nuevos límites territoriales desconociendo la legitimidad y la autoridad del Estado Boliviano.

§   Desde la perspectiva de los pueblos indígenas de los llanos y la amazonía boliviana (CIDOB) se reivindica el territorio en el marco del convenio 169 de la OIT relacionado más con la consulta en el acceso a los recursos e indemnización si fuera el caso, reconociendo la autoridad del Estado Boliviano.

§   Desde la perspectiva del Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indígenas y Originarios se reconoce que la ley INRA tiene un enfoque que favorece a la región de los llanos y a los pueblos indígenas amazónicos, que desfavorece al occidente montañoso del país. Incluso no reconoce realidades como la del norte amazónico que se basa en la producción de la goma y castaña. Así mismo se reconoce que el pago del impuesto que deben hacer los empresarios por la tierra que poseen, no debe estar articulado a la reversión de las tierras, sino el cumplimiento de la función económico social. No existe consenso en este tema, por cuanto los empresarios reivindican el impuesto a la tierra como el mecanismo más idóneo para determinar el cumplimiento del trabajo de la tierra, como sucede en el Brasil. Nota: este impuesto a la tierra de los grandes propietarios de tierras en Bolivia ha sido rebajado a límites insignificantes.

En lo operativo

§   El saneamiento de la tierra, que es un procedimiento establecido por la nueva ley de tierras (INRA,1996) para la revisión detallada que verifique la legalidad de los títulos de propiedad que entregó la reforma de agraria de 1953, constituye la columna vertebral para el reconocimiento de la seguridad jurídica de la propiedad. Se criticó al Instituto Nacional de Reforma Agraria por la lentitud del proceso de saneamiento que en la práctica no está logrando sus objetivos. Se ha priorizado el saneamiento en el oriente (llanos y amazonía) del país mientras que en el occidente (altiplano y valles) poco o nada se ha hecho. Según la Superintendencia Agraria (SIA) que es el órgano público de fiscalización al Instituto Nacional de Reforma Agraria, existen problemas serios en la aplicación de la nueva ley de tierras (INRA,1996) y se está redistribuyendo poca tierra nueva.

§   El proceso de saneamiento (CAT-SAN) es realizado con apoyo financiero y técnico de organismos internacionales con pocos resultados. El Instituto de Reforma Agraria reconoce que no tiene la seguridad si los lugares en que se lleva a cabo este saneamiento son los más adecuados y si efectivamente este proceso está dando respuesta a la problemática del área rural. El Instituto de Reforma Agraria menciona que el proceso de contratación de empresas externas, y muchas veces internacionales, para la realización del saneamiento puede no haber sido una respuesta adecuada y que se deben mirar otras alternativas.

§   El saneamiento de las TCO en la región del oriente (llanos) del país al principio ocasionó problemas como la realización de los estudios de necesidades espaciales, aplicación de la función económico social y la reglamentación de la carga animal (esta última en proceso de discusión), así como los plazos previstos en los diferentes reglamentos de la ley.

§   Con relación a las TCO, la tendencia en el occidente de valles y montañas es la reivindicación del territorio de los ayllus y comunidades indígenas y originarias previas a la llegada de los españoles hace cuatro siglos, sin embargo la ley INRA no se adecua a esta realidad, por ejemplo: no considera la forma de titulación individual al interior de las comunidades. Aunque, la Superintendencia Agraria (SIA) menciona que la ley instrumentalmente tiene características adecuadas para permitir el relanzamiento del proceso agrario, pero operativamente no se está avanzando lo suficiente. Según la SIA el concepto de TCO es válido para occidente y también para el oriente del país.

§   Es notoria la confusión con relación a la interpretación de la Ley. Por ejemplo, existe confusión respecto a la redistribución de las tierras y al rol del saneamiento en este proceso. De acuerdo a la ley INRA el saneamiento tiene como objetivo regular y perfeccionar el derecho propietario, esto significa que procederá la distribución de la tierra a favor de poseedores y de aquellos que tienen procesos agrarios en trámite, siempre y cuando se compruebe que la tierra cumple una función económico social (FES). Esto viene a ser una distribución directa de tierras fiscales. Sin embargo la nueva redistribución de tierras fiscales recién se concretará a la conclusión del proceso de saneamiento que determine aquellos títulos, procesos y posesiones que deben ser revertidos al dominio originario de la nación en caso del incumplimiento de la FES y posesiones ilegales.

§   Asimismo, respecto a quienes deben pagar el costo del saneamiento, si bien la ley exime a las comunidades, TCOs, solar y pequeña propiedad, en la práctica esto no sucede en la modalidad de saneamiento a pedido de parte (una de las preocupaciones de la CSUTCB), donde el solicitante debe asumir todos los gastos. La práctica contradice la norma, siendo ésta una responsabilidad del Estado a través del saneamiento gratuito y de oficio.

§   El Superintendente de Recursos Naturales (SIRENARE) señala que en Bolivia ya no existen tierras para redistribuir. Este criterio no coincide con el espíritu redistributivo de la ley INRA, ya que es en el proceso de saneamiento que deben identificarse las tierras fiscales.

§   El Estado no ha otorgado los recursos financieros necesarios para el saneamiento, es un proceso altamente dependiente de las donaciones de la cooperación internacional, ha existido debilidad institucional en el INRA, no existe flexibilidad en la conciliación de criterios entre terceros, no se ha cuantificado la magnitud de la ley y las expectativas que había creado en aspectos de tiempo, instrumentalización técnica y principalmente en aspectos de recursos humanos y financieros.

§   Desde la perspectiva del INRA es necesario incrementar la capacidad técnica de los órganos de participación social, la Comisión Agraria Nacional (CAN) y las Comisiones Agrarias Departamentales (CAD), sin embargo no todos los departamentos han constituido su CAD. Asimismo, se observó que la CAN no ha cumplido su rol por cuanto ésta es la instancia para la definición de políticas de redistribución de la tierra pero hasta ahora no han tocado temas de fondo.

§   Existe confusión por parte de la SIA en cuanto a los procesos de reversión y expropiación. La reversión procede durante el proceso de saneamiento y la expropiación recién a la finalización cuando la tierra está saneada. No constituyen mecanismos de inmediata aplicación.

§   Muchos problemas para la aplicación de la ley tienen su origen en que muchos campesinos e indígenas no tienen documentos básicos, como la cédula de identidad, certificados de nacimiento, declaratoria de herederos, y nadie hace nada al respecto.

Propuestas

§   El Superintendente del SIRENARE planteó que se debe revisar la política de tierras y reservar los espacios necesarios de áreas de recursos naturales para el futuro desarrollo del país. Las formulas de solución pasarían por decisiones políticas o por la vía tributaria como es el caso de la Ley Forestal. La metodología de calificación de la FES debe considerar formas mixtas de aprovechamiento del territorio.

§   Para el Ministro de Asuntos Campesinos, Pueblos Indígenas y Originarios, una solución para la problemática de occidente es el reconocimiento de la autonomía y de los derechos concurrentes entre pueblos indígenas y Estado (aunque no estableció con claridad qué significa esto). Se hace necesaria una propuesta de Ley de Desarrollo Agropecuario para la gestión y participación indígena que garantice la construcción de su propio desarrollo. Para el occidente andino se requiere de una modalidad de saneamiento que recoja las características económicas, sociales y culturales propias.

§   Según el director del INRA este aspecto ya está contemplado en la ley en el caso de las conversiones de tierras comunales a Tierras Comunitarias de Origen. Sin embargo, esta conversión obliga a la renuncia de la titulación individual al interior de la comunidad y se asume que son tierras fiscales, desconociendo los procesos históricos reclamados por la CSUTCB. Una modificación de la ley debiera ser consensuada en escenarios de diálogo propicios.

§   El Ministro señaló que se requiere una modificación de la ley INRA pero no una sustitución, y que el gobierno propiciará el suficiente diálogo y consenso para garantizar la seguridad jurídica a todos los bolivianos así como las oportunidades de desarrollo en particular a los sectores tradicionalmente marginados.

§   Según el Superintendente Agrario no se debe modificar la ley, por cuanto la cuestión central radica en cómo solucionar el problema creciente del incremento demográfico relacionado con el acceso a la tierra. En este sentido, el tema crucial es el tecnológico. No existe en el país una política de Estado para la investigación y transferencia tecnológica y la ley INRA es solamente una ley de base para la administración de tierras. También destacó la necesidad de acelerar los procesos de asentamientos humanos.

§   Para la CSUTCB se debe sustituir esta ley porque no representa los intereses de los campesinos. Es necesario elaborar una nueva ley que considere la incorporación de la visión del territorio de los ayllus. Señalan que la actual ley está produciendo una guerra entre los ayllus y puede causar una revuelta en el futuro así como impulsar un fuerte movimiento de los sin tierra. Aclaran que el territorio no es suficiente para superar la pobreza. Propone iniciar el debate a partir de su propio proyecto de ley para ser consensuado entre todas las organizaciones campesinas e indígenas.

§   La CIDOB propone un desarrollo indígena propio en el marco de la actual normativa agraria y están dispuestos a trabajar en forma conjunta con la CSUTCB siempre y cuando no se retroceda en los avances logrados en la ley INRA.

§   Desde la perspectiva de la CAO no existen las condiciones apropiadas para cambiar la ley 1715 y señala que todos los sectores deben estar convencidos de las reformas, las cuales deben ser discutidas en un marco democrático y de estabilidad.

§   Desde la perspectiva del Instituto Nacional de Reforma Agraria, el país se ha acostumbrado a las presiones para influir en la búsqueda de soluciones y lo propio está sucediendo en la norma agraria, cuando en realidad las soluciones pasan por la mejora de los aspectos operativos.

§   De acuerdo a la Fundación TIERRA, es necesario esclarecer cual es el problema de fondo. El problema no es solo jurídico. El problema es que los sectores de poder interpretan la ley INRA sólo como un instrumento de fortalecimiento de la seguridad jurídica del derecho propietario. En realidad el objetivo de la ley es además dar continuidad y avanzar en el proceso de la Reforma Agraria, lo cual significa eliminar el latifundio que está prohibido por la Constitución Política del Estado, porque perjudica el uso productivo de la tierra y porque impide a miles de campesinos e indígenas acceder a la tierras. Este no es tanto un problema jurídico sino político y de alta conflictividad regional, especialmente en los llanos donde están los latifundios que no pagan impuestos por la tierra. No existe la voluntad política del actual gobierno para redistribuir tierras a los indígenas de la zona andina de valles y montañas en las tierras bajas de Bolivia.

Según la Fundación Tierra el proceso de la Reforma Agraria de Bolivia está prisionero de debates poco calificados, que observan los detalles, los complicados procedimientos y los reglamentos de la ley INRA de 1996, ocultando así los aspectos centrales de la redistribución de la tierra y de la seguridad jurídica de todos los propietarios, incluidos los pequeños minifundistas campesinos e indígenas de las tierras altas. Es notable la total ausencia del parlamento y de los partidos políticos en el debate de este tema. El proceso de una segunda etapa de la Reforma Agraria no sólo debe tomar en cuenta las demandas de los territorios indígenas para los pueblos de los llanos y del Amazonas sino también para aquellos de las tierras altas (aymaras y quechuas).