Seminario internacional BOLIVIA POST- CONSTITUYENTE Tierra, territorio y autonomías indígenas 26 al 28 de octubre de 2009 Palacio de Comunicaciones La Paz - Bolivia

Autonomía indígena: forma de gobierno subnacional sin referentes

Gonzalo Colque
Director -  Fundación TIERRA
4 de noviembre de 2009

Desde inicios de la colonia española los pueblos indígenas lucharon contra la exclusión exigiendo su libre determinación o autogobierno. Ya a fines del siglo XIX Zárate Willka reclamaba la inclusión indígena al Estado pero preservando sus formas organizativas.  Sin embargo, primó más la persistente negación estatal de las comunidades que con el tiempo se tradujo en la pervivencia de comunidades y sociedades rurales tradicionales, pobremente conectadas o abandonadas por el Estado moderno y liberal. Esta marginación derivó también en recurrentes conflictos e inestabilidades políticas. El último movimiento ocurrió en el periodo 2000-2005 cuando el alto protagonismo de los pueblos indígenas y campesinos fue determinante para que en sólo cinco años hayamos tenido cinco Presidentes (Hugo Banzer, Jorge Quiroga, Gonzalo Sánchez de Lozada, Carlos Mesa y Eduardo Rodríguez). Este ciclo concluyó con el ascenso de Evo Morales y la posterior aprobación de la nueva Constitución Política del Estado (CPE).

Por primera vez en nuestra historia la CPE reconoce la autonomía indígena entre los cuatro tipos de gobiernos subnacionales. Es la ruta para que los indígenas diseñen y pongan en funcionamiento gobiernos locales gestionados según su tradición y con capacidad de administrar recursos estatales descentralizados. Esta disposición constitucional, al menos en los países latinoamericanos, no tiene referentes. La experiencia más cercana -municipios indígenas en Oaxaca, México o en Bolivia- es la formación de gobiernos municipales con algún grado de control indígena pero que en definitiva fueron planeados y regulados desde el nivel central del Estado. Por lo mismo, si bien la autonomía indígena es nueva y por ello hasta intimidante, representa una oportunidad significativa para constatar si en verdad ofrece respuestas a los conflictos políticos, las demandas indígenas de “descolonización” de las instituciones estatales y, en definitiva, para examinar si los gobiernos locales -diseñados por los propios indígenas- son más democráticos y con mejor gestión pública para generar mayor bienestar. 

Un argumento a favor de la flexibilización en la formación de gobiernos subnacionales surge de investigaciones recientes en países de la región andina que señalan que los modelos de gobiernos subnacionales con un único marco institucional y normativo pueden debilitar la democracia y gobernabilidad local especialmente en territorios indígenas que tienen sus propios mecanismos de toma de decisiones. Si esto es así, de algún modo la participación popular que data de hace 15 años, atinó al incorporar en el diseño de la descentralización municipal los mecanismos de control social, los comités de vigilancia y la planificación participativa como formas de participación “desde abajo”. Fueron factores novedosos que marcaron la diferencia; por ello, la población se apropió rápidamente del municipalismo.

Pero esta apropiación se tradujo principalmente en el empoderamiento político que lograron los indígenas y no así en la constitución y reconocimiento estatal de un régimen institucional indígena. Las reformas introducidas a la participación popular como el reconocimiento de distritos municipales indígenas a modo de territorios descentralizados o la disposición legal (Ley Nº 2771 de agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas) que desmonopolizó la participación política concentrada hasta ese entonces sólo en los partidos políticos, posibilitaron que algunos municipios experimentaran la aplicación de sus usos y costumbres, principalmente para la elección de representantes o autoridades municipales.

Ahora, la CPE al reconocer la autonomía indígena como una forma de gobierno subnacional flexibiliza muchísimo más su diseño y deja en manos de los propios indígenas para que mediante la redacción de sus estatutos autonómicos, propongan y pongan en marcha gobiernos indígenas basados en normas e instituciones propias que sean capaces de administrar los recursos del Estado para proporcionar a la población mejores bienes y servicios públicos. En apariencia puede resultar fácil, pero el conciliar la lógica indígena y la estatal para constituir una gobernanza local mejor que la de los municipios vigentes desde 1994 es un reto poco explorado y de alto riesgo. De todas maneras, la implementación de las autonomías indígenas ya ha comenzado por iniciativa y decisión de los propios indígenas con un primer grupo de 12 municipios encaminados para el referéndum de adopción de la autonomía indígena originaria campesina este 6 de diciembre. No será un proceso libre de conflictos, por eso, debería prestarse atención al menos sobre los siguientes cinco aspectos:

1. El surgimiento de tensiones entre concepciones y prácticas liberales donde los individuos juegan el papel central en la sociedad y la tradición más centrada en la colectividad o modos comunitarios de toma de decisiones.
2. El respeto y reconocimiento de los derechos individuales especialmente de ciudadanos no indígenas (“terceros” dentro de las TCO), personas que viven en centros poblados que no están mancomunados y mujeres y jóvenes.
3. Las oportunidades y riesgos para los pueblos indígenas al asumir las exigencias de la administración pública con todas sus implicancias traducidas en una nueva forma de Estado (burocratización, manejo de recursos públicos, rendición de cuentas).
4. La conciliación de intereses entre los defensores de la democracia comunitaria sin partidos políticos y los militantes del MAS que desean elecciones por la vía partidaria porque creen tener de esa manera mayores oportunidades para habilitarse como candidatos y llegar a ser autoridades del gobierno indígena.  
5. La correspondencia entre mecanismos de participación y control social con prácticas más democráticas, con gestión pública eficiente y mayor transparencia. 

A pesar de estos y otros desafíos, hay razones válidas para construir una nueva forma de Estado con modernidad propia, fundamentalmente porque para los indígenas la tradición juega un rol positivo, en consecuencia, es lógico admitirla y reconocerla en la formación de institucionalidades propias. La autonomía indígena es un reconocimiento explícito de que el diseño rígido y único de gobiernos locales “desde arriba” no siempre es el más adecuado, especialmente para contextos culturales plurales como el nuestro. Pero la puesta en práctica apenas comienza y conlleva la responsabilidad de hacer parte del Estado a los pueblos indígenas respetando su diversidad y diferencia.

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