Planificación participativa municipal a través de la democracia comunitaria

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La planificación participativa municipal se enriquece al ingresar en el terreno de la democracia comunitaria: las asambleas y cabildos en diferentes niveles y con amplia participación; desde la comunidad hasta la marka.

En los municipios de la provincia Ingavi, la recolección de la demanda social de obras y su inclusión en el plan operativo anual (POA) se efectúan dentro del marco institucional comunitario. De ese modo, la planificación municipal se beneficia de una mejor participación de la población, lo que, a su vez, trae consigo más transparencia y legitimidad en las decisiones de las autoridades. Estas ventajas, sin embargo, aún se ven reducidas por eventuales acciones cortoplacistas o politizadas de algunos actores involucrados en el proceso.

El espacio fundamental de la planificación participativa municipal en Ingavi es la asamblea de marka. Cada quince días o mensualmente, esta reunión congrega a las autoridades de las comunidades, ayllus y marka para que se informen de asuntos de interés público, debatan y tomen decisiones al respecto. A su vez, también hay ampliados para planificación en niveles más específicos: en ayllus y comunidades. Es una institución que ha mantenido su vigencia durante siglos en la región, y por eso no es casual que haya sido aprovechada de manera natural para la recolección de la demanda ciudadana en casi todos sus municipios, pocos años después de la aprobación de la Ley de Participación Popular, de 1994.

Esta norma implantó la planificación participativa en los municipios a través de un procedimiento general, cuya aplicación en el área rural se resume de la siguiente manera: dos personas por comunidad —un hombre y una mujer— son designados por la población para registrar, durante reuniones llamadas “cumbres”, la demanda de obras de su localidad en formularios especialmente diseñados para el efecto. Luego, esos mismos representantes llevan las peticiones a la oficina municipal, donde funcionarios técnicos las procesan para la elaboración del POA. Una vez terminado ese documento, el Alcalde lo pone a consideración del Comité de Vigilancia para obtener su visto bueno y elevarlo al Concejo para su aprobación.

A inicios de los años 2000, la ONG Cipca emprendió un diagnóstico para determinar cómo se ponía en práctica el mencionado procedimiento en el municipio de Guaqui. La entidad halló que la planificación de obras se definía en una oficina de la Alcaldía, entre los representantes de las comunidades, de las juntas vecinales, el Comité de Vigilancia y el Alcalde.

Cosa distinta ocurría en el municipio vecino de Ancoraimes (provincia Omasuyos), donde hacía ya unos años que las consultas para el POA se emprendían en cabildos comunales, pues la metodología de las “cumbres” no había cuajado en la sociedad civil y el propio alcalde la había descartado por poco eficiente.

¿Cómo explicar ese fenómeno? Las comunidades querían un contacto más personal con las autoridades ediles, y mejor aún si esa relación se desarrollara en el espacio tradicional del cabildo. Así comenzaron a trabajar y, fruto de ello, en 2004 la Alcaldía de Ancoraimes ganó un premio al “mejor proceso de planificación participativa municipal”, concedido por el Gobierno Departamental de La Paz.

Inspiradas en la práctica del vecino, las autoridades originarias de Guaqui plantearon un cambio en el método de planificación municipal, de manera simultánea a la transformación en la forma de elección del Comité de Vigilancia (ver la nota anterior). La Alcaldía accedió, y como resultado inmediato se registró un incremento en la participación de representantes en el proceso —de 36 con el antiguo sistema a 170 aproximadamente— y se comenzó a aplicar un procedimiento que desde 2001 se practica con los siguientes pasos generales:

Una vez que el Alcalde conoce el monto que el Ministerio de Finanzas le asignará para el presupuesto municipal de la próxima gestión, llama al Comité de Vigilancia y al Mallku de Marka para solicitarle a éste que convoque a un cabildo en el que participen los representantes de las 16 comunidades rurales del municipio. En la reunión, el edil informa cuánto dinero se dispone para emprender obras en cada comunidad, y entre los presentes acuerdan el cronograma de visitas para la recolección de la demanda ciudadana. Los primeros cinco años, el propio titular de la Alcaldía participó de las giras.

La consulta toma diez días y sus resultados son expuestos en un nuevo cabildo, también convocado por las autoridades originarias. Allí, en un pizarrón, se escriben las demandas y también en el libro de actas de la marka. La asamblea refrenda las solicitudes y el Alcalde compromete su inclusión en el POA. En la oportunidad, el munícipe también informa sobre obras de mayor envergadura que ejecutará en la siguiente gestión, así como el destino de fondos provenientes del impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) y del alivio a la deuda (HIPC).

Tras la reunión, se siguen los pasos administrativos que manda la ley: el Ejecutivo elabora el POA con base en la demanda ciudadana, lo pone a consideración del Comité de Vigilancia y éste, apoyado en el visto bueno del cabildo, lo ratifica para la aprobación final del Concejo.

Este procedimiento, en el que desempeña un papel estelar el liderazgo originario, se sigue con similares características en otros municipios de Ingavi, como Taraco, San Andrés de Machaca, Tiwanaku, Jesús de Machaca y Viacha. En esta última, hay algunas diferencias, debido a su elevada población: encima de los 50 mil habitantes distribuidos en 64 comunidades rurales y en más de cien barrios.

En Viacha, el Alcalde solicita a las autoridades originarias que inicien la recolección de la demanda ciudadana. Cada comunidad define sus obras prioritarias y las lleva a un ampliado de marka. La autoridad municipal solicita al mallku que lo incluya en el orden del día de esa reunión para informar sobre las diferentes asignaciones presupuestarias y para registrar con sus técnicos los proyectos que cada representante comunal expone en papelógrafos. La asamblea se lleva a cabo en la sede de la central agraria, en la capital municipal, y congrega a más de 300 delegados.

Inicialmente, el Cipca impulsó el acopio de la demanda a cargo del Alcalde en cada uno de los nueve ayllus; sin embargo, la iniciativa no prosperó, posiblemente debido a la doble residencia, urbano rural, de los viacheños. Cosa distinta ocurre, por ejemplo, en Tiwanaku, donde el Alcalde “baja” a las cuatro zonas en las que se divide su circunscripción para compilar, dentro de asambleas, las peticiones de las comunidades.

Para el área urbana de Viacha, el Gobierno Municipal organiza un taller con las juntas vecinales en el que registra las peticiones ciudadanas. Con los insumos obtenidos en ambas instancias —cabildo y taller— se elabora el POA y luego se lo remite al Comité de Vigilancia y al Concejo.

Una población más informada

Otro de los aportes de la inclusión de mecanismos de la democracia comunitaria en el funcionamiento de los municipios en la provincia Ingavi es el incremento de la frecuencia de rendición de cuentas de las autoridades a la población.

De acuerdo con la ley, el ejecutivo edil está obligado a informar cada tres meses al Ministerio de Finanzas sobre el curso de su ejecución presupuestaria. Las autoridades de varios municipios de Ingavi han ampliado esta práctica a los cabildos: informan mensualmente o al menos dos veces al año a los representantes de las asambleas de las respectivas markas.

Esta práctica ya se ejecutaba en Ancoraimes (provincia Omasuyos) en los años 90 y se expandió a Ingavi junto con la reforma de los mecanismos de control social y planificación que impulsaron sus autoridades originarias a principios de este siglo. No es un fenómeno raro en el altiplano paceño: el Alcalde de Colquencha (provincia Aroma) aprovecha la feria semanal del pueblo para brindar un informe en la puerta de la sede municipal ante una nutrida concurrencia.

Los informes abarcan el manejo financiero de la comuna y las actividades administrativas que desarrolló el Ejecutivo Municipal, por menores que fueran. Dentro de Ingavi, este procedimiento se hace con frecuencia mensual en Guaqui, Tiwanaku, Taraco y San Andrés de Machaca. En Viacha, se lleva a cabo al inicio y fin de año, mientras que en Desaguadero hay menor interés, posiblemente debido a sus características demográficas y económicas (alta presencia de “residentes” dedicados al comercio y transporte).

Las rendiciones de cuentas no son meras formalidades. Eventualmente pueden derivar en la censura del Alcalde de parte de las autoridades comunitarias. Aunque no es una decisión vinculante según la legislación nacional, la legitimidad del cabildo —y de la institucionalidad tradicional que lo respalda— es tan grande que las autoridades difícilmente pueden desafiar las decisiones comunitarias.

Se fortalece la gobernabilidad, pero no se resuelve el cortoplacismo

La mejora de la transparencia en la gestión edil es uno de los principales aportes del sistema descrito. Antes de su implantación, los pobladores desconocían el monto del presupuesto y el curso general de las obras en el municipio. La participación ciudadana también se incrementó gracias al aprovechamiento del marco institucional comunitario. Ambos efectos —mayor información y participación— otorgan a las acciones de las autoridades originarias y estatales mayor legitimidad, lo cual contribuye a una mejor gobernabilidad.

Sin embargo, la democracia comunitaria no ha logrado erradicar la visión cortoplacista de que padece en general la planificación municipal y la acción política. En todos los años de experiencia en Ingavi no se han proyectado emprendimientos de desarrollo significativos en el área productiva. Eso da cuenta que las reformas descritas no han logrado hacer frente a los efectos negativos del enfoque de demanda territorial y de la distribución de recursos por habitante.

Tampoco se han ideado mecanismos para evitar acciones proselitistas entre las propias autoridades originarias. Muchos líderes imponen obras de ejecución rápida para “entregarlas” antes de que concluya su corta gestión de uno o dos años, lo que deriva en la ejecución de proyectos más vistosos que estratégicos: en lugar de un proyecto de riego, se construye una canchita o una sede social. Ese comportamiento también es común entre los “residentes” —nacidos en la comunidad, pero domiciliados en alguna ciudad— que desempeñan cargos comunitarios y que se valen de obras vistosas y cortas para proyectarse a una diputación, un cargo de asambleísta o de alcalde.

Los fenómenos descritos derivan en la reformulación frecuente del POA: hasta tres cambios. Casi la mitad de las obras —definidas entre octubre y diciembre, al término de la gestión del líder comunitario— se modifica al siguiente año durante el mandato de la autoridad entrante.

Como es muy difícil igualar la duración de la gestión comunitaria con los cinco años de la municipal, pues los cargos originarios no son remunerados, hay la propuesta de que el período de planificación establecido por ley se lo fije entre enero y marzo, como una forma de prevenir la tendencia generalizada en el país a “partir de cero”. La medida evitaría la excesiva modificación del POA a lo largo del año, pero no garantizaría la definición de proyectos estratégicos. Para lograr eso se tendría que cambiar la forma de asignación de recursos: de la actual modalidad de demanda territorial a la de demanda sectorial, temática o por nivel de desarrollo, tal como se aplica, por ejemplo, en Perú y Ecuador.