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Hay una Ley INRA pero no una política de tierras

Miguel Urioste
Director - Fundación TIERRA
15 de junio de 2001

En general se acepta que una política pública se convierte en política de Estado cuando sus enunciados están recogidos en un cuerpo legal y la aplicación de la norma es sostenida durante diferentes períodos de gobierno. En el caso de la ley del INRA esto no es así.

El principal problema es que esta ley nació fuertemente impugnada desde dos flancos. Por un lado sectores de grandes propietarios de tierras del oriente, en muchos casos disfrazados como productores empresariales que impugnaron el impuesto a la tierra hasta que lograron que con la ley de Reactivación de abril de 2001 prácticamente se anulara ese impuesto y quedara reducido a una mera formalidad. Hoy día los grandes propietarios del municipio de Pailón en las tierras bajas de Santa cruz -las más ricas y productivas del país- pagan sólo un  boliviano de impuesto por cada hectárea, lo cual es ciertamente ridículo.

Por otro lado importantes dirigentes campesinos del occidente andino impugnaron la ley INRA por considerarla una imposición más del Banco Mundial que buscaría mercantilizar sus tierras. Ese discurso pegó muy fuerte entre algunas comunidades y se ha extendido un sentimiento de rechazo a todo lo que sea la presencia estatal en la verificación del derecho propietario de la tierra para su ordenamiento, mediante el proceso de saneamiento y catastro. Este sentimiento es mayormente negativo en algunas regiones altiplánicas. De ahí nace la exigencia de un sector de la CSUTCB para reclamar el cambio de esta ley por otra ley en la que el concepto de territorio y la reconstitución de espacios históricos sea el tema central.

Pero no es solamente este cuestionamiento a la ley de parte de dos importantes sectores sociales lo que le resta capacidad de política de Estado, sino además la inacabada institucionalidad pública. El nombramiento de las autoridades del INRA por parte del congreso tomó más de dos años, el Tribunal Agrario se constituyó recién hace un año, los reglamentos de la ley han sido cambiados ya tres veces. Algunos directores departamentales del INRA actúan con marcada distancia respecto a su dirección nacional. El Poder Ejecutivo no le reconoce a la dirección nacional del INRA la debida jerarquía. El Ministerio de Desarrollo Sostenible que de acuerdo a ley tiene la tuición sobre el Instituto de Reforma Agraria, no la ejerce en la práctica. El Ministerio de Agricultura reclama desde hace casi cuatro años la tuición sobre el INRA por motivos de cuotas políticas.

Otro de los principales problemas en la aplicación de esta ley es que prácticamente la totalidad de las actividades del INRA se realizan gracias al financiamiento que en calidad de donación hacen algunas embajadas, hasta el momento con un presupuesto global acumulado de cerca de 40 millones de dólares. La cooperación bilateral es la que en los hechos ha soportado todo el saneamiento de las tierras de las comunidades indígenas y campesinas del país, allí donde se están aplicando los procesos. El Programa Nacional de Administración de Tierras (PNAT) que funcionaba con recursos del Banco Mundial ya ha concluido. Cada una de estas agencias externas fija sus propios criterios, escoge sus áreas de saneamiento, prioriza sus objetivos y fija sus condiciones. El saneamiento lo realizan empresas privadas contratadas, generalmente extranjeras, unas con más experiencia que otras, mediante acuerdos directos entre las embajadas y las empresas. Es verdad que el INRA ha fijado normas y procedimientos que todos deben cumplir, pero su capacidad de seguimiento y control es aún incipiente.

Por su parte la Superintendencia Agropecuaria nació en 1996 con facultades muy recortadas gracias a las impugnaciones de sectores campesinos que identificaron en este órgano el enemigo a derrotar. Le fueron quitando atribuciones en el largo proceso de discusión de la ley hasta que finalmente se la aprobó en 1996 con un conjunto de capacidades disminuidas que ahora le impiden ejercer efectivo control del INRA y del proceso en su conjunto. Esta Superintendencia no tiene recursos propios y depende del esmirriado presupuesto que le otorga el TGN.

Para seguir con esta letanía de problemas, desde el primer día en que se instaló la Comisión Agraria Nacional (CAN), órgano colegiado encargado de definir las políticas públicas en la materia -conformado por representantes del Poder Ejecutivo y de los sectores productivos y sociales bajo la conducción del Ministro de Desarrollo Sostenible- su desempeño ha sido irregular, pero lo peor de todo es que inició sus actividades mediante delegados ministeriales de baja jerarquía que restaron fuerza y legitimidad a sus decisiones. Desde el comienzo la CAN se enfrascó en una interminable discusión para la modificación del reglamento a la ley. Recientemente esta comisión está retomando su liderazgo en la materia ya que éste es el único escenario válido para proponer y discutir cualquier modificación a la ley INRA. Es por tanto muy incierto el futuro que tendrán los resultados de los debates que se están realizando en varios grupos de trabajo desconectados de la CAN.

Para terminar con el rosario, nunca existió en el INRA una política comunicacional dirigida a difundir en el país un solo mensaje y una sola interpretación de la ley. Cada quien la interpreta a su regalado gusto porque no ha sido convertida en política de Estado. Porque se interpreta a la ley del INRA únicamente como el marco normativo para sanear las tierras y no como lo que es: una nueva reforma agraria.