Spanish English French German Italian Portuguese

.

.

Saneamiento de tierras comunitarias de origen

Gustavo Pedraza
junio de 2006

1. ANTECEDENTES

1.1 La Ley de Reforma Agraria 1953

Una de las principales transformaciones realizadas por el proceso de la Revolución Nacional del ´52 fue la Reforma Agraria. El instrumento jurídico fue la ley de Reforma Agraria aprobada en 1953, que obligó al Estado boliviano a distribuir “equitativamente” las tierras y apoyar el desarrollo de las comunidades campesinas e indígenas en todo el territorio nacional. Sin embargo, esta ley tendría mayor impacto en las tierras altas del país.

Un producto de la Reforma Agraria, medianamente tardío, es decir 10 años después, fue la ocupación física, con fines agropecuarios, de las tierras – hasta entonces vírgenes – del oriente boliviano, mediante procesos de colonización dirigidos que posteriormente se convierten en acciones espontáneas. Este proceso de ocupación de tierras, dio como resultado el surgimiento de nuevas poblaciones, la apertura de caminos y principalmente la ampliación de la frontera agrícola del país.

Pese a la ejecución de la Reforma Agraria, no cambió la situación jurídica de las comunidades indígenas que habitaban el oriente Boliviano. Es más, durante la década de los ´70, se advierte un rápido proceso de apropiación de tierras por parte de empresarios madereros, ganaderos y especuladores, afectando incluso las propiedades de las comunidades indígenas.

Entre las distorsiones más sobresalientes del proceso de aplicación de la Ley de Reforma Agraria, se destacan las siguientes:

  • Concentración de tierras en pocas manos
  • Persistencia del régimen de explotación de comunidades cautivas
  • Ausencia de políticas de fomento y desarrollo del sector campesino
  • Favoritismo en la distribución de tierras por razones políticas y económicas
  • Corrupción institucionalizada de organismos competentes en la distribución de tierras
1.2. Intervención del CNRA-INC (1992)             

Las graves irregularidades en los procesos agrarios de distribución de tierras motivaron, en noviembre de 1992, la intervención del CNRA e INC. A continuación se identifican las causas y los resultados hasta ahora obtenidos.

1.2.1. Causas

  • Corrupción institucionalizada en el CNRA e INC
  • Distorsión manifiesta del proceso de Reforma Agraria
  • Constatación de la injusta distribución de tierras

1.2.2. Resultados positivos del proceso de Intervención

  • Las organizaciones campesinas, indígenas y de productores agropecuarios en general, reclaman a la sociedad y al Estado que asuman conciencia real sobre la problemática de tierras.
  • Fortalecimiento de las organizaciones sindicales e indígenas, en torno a demanda de seguridad jurídica y acceso a las tierras.
  • Los Pueblos Indígenas plantean al Gobierno Nacional, reivindicaciones concretas sobre su derecho al Territorio.

1.2.3. Resultados negativos del proceso de Intervención

  • Prolongación de la inseguridad jurídica de poseedores y propietarios de fundos rústicos
  • Ausencia de organismos competentes para resolver conflictos sobre la tenencia de tierras

Frente al vacío institucional y la insostenible situación de conflictos e inseguridad jurídica de la propiedad agraria, los sectores involucrados iniciaron acciones destinadas a revertir la situación descrita. Las principales acciones protagonizadas por los pueblos indígenas y los cambios logrados se describen a continuación.

1.3. Marcha por el territorio y la dignidad, Ley 1257 y reformas a la Constitución Política del Estado

En agosto de 1990, los pueblos indígenas del Beni realizaron una marcha hacia la ciudad de La Paz, reclamando al Estado boliviano y a la sociedad, el reconocimiento de sus derechos como pueblos. Esta marcha fue motivada por las condiciones insostenibles de vida que estaban atravesando ante el permanente despojo de sus espacios territoriales por parte de empresarios ganaderos, forestales y traficantes de tierras. Los resultados de esta movilización están expresa­dos en los Decretos Supremos Nº 22609, 22610 y 22611, que reconocen cuatro territorios indígenas en el departamento del Beni.

Posteriormente, en julio de 1991, mediante la Ley 1257, se ratifica el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Basándose en esta norma jurídica, se aprobaron –reconociendo el derecho sobre Territorios Indíge­nas– los siguientes Decretos Supremos:

1.4. Territorios indígenas titulados

  • D.S. No. 22609 (Territorio Indígena del Pueblo Sirionó)
  • D.S. No. 22610 (Parque Nacional Isiboro - Sécure)
  • D.S. No. 22611 (Área Indígena - Región de Chimanes)
  • D.S. No. 23108 (Territorio Indígena del Pueblo Araona)
  • D.S. No. 23110 (Territorio Indígena Pilón - Lajas)
  • D.S. No. 23111 (Territorio del Pueblo Yuqui)
  • D.S. No. 23113 (Territorio Indígena Chiquitano No. 1)
  • D.S. No. 23115 (Territorio Indígena Mataco)

Todos estos territorios en la actualidad ya están titulados, sin embargo, se debe realizar el saneamiento a objeto de definir las superficies exactas que serán consolidadas a favor de cada uno de ellos.

Los Decretos Supremos mencionados constituyen los primeros antecedentes políticos y jurídicos, posteriores a la Reforma Agraria del ´53, que dan inicio a la discusión nacional sobre la necesidad de establecer una nueva forma de propiedad colectiva de las tierras indígenas.

En el año 1994, como consecuencia del movimiento indígena y un contexto internacional favorable, se introdujo en la Reforma Constitucional, el reconocimiento de los diversos pueblos indígenas, sus culturas, y sus derechos a mantener autoridades tradicionales y propie­dad colectiva sobre sus espacios territoriales, con acceso directo al uso y aprovechamiento de sus recursos naturales.

El reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas se encuentra en los artículos 1º y 171 de la Constitución Política del Estado reformada, que rige desde el mes de agosto de 1994.

1.5. Marcha por el territorio, derechos políticos y desarrollo

La Marcha por el territorio, derechos políticos y desa­rrollo, realizada por los pueblos indígenas en el mes de septiembre de 1996, fue consecuencia de la retardación en la aprobación del proyecto de ley del INRA, cuyo contenido fue largamente trabajado y concertado entre autoridades gubernamentales, empre­sarios agrope­cuarios, campesinos, colonizadores e indígenas.

Este acontecimiento histórico desembocó en la consideración y aprobación de la ley Nº 1715 (INRA) por el Poder Legislativo. El importante cambio que esta norma legal contem­pla es el reconocimiento del derecho de los pueblos y comunidades indígenas y originarias, a la propiedad colectiva de sus territorios bajo una nueva forma de propiedad agraria llamada Tierras Comunitarias de Origen, cuyas características son:

  • Los títulos de tierras comunitarias de origen –TCO–, otorgan a los pueblos y comunidades indígenas la propiedad colectiva sobre sus tierras, reconociéndoles el derecho a parti­cipar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables existentes en ellas.
  • Las TCO y las tierras comunales tituladas colectivamente no pueden ser revertidas, enajenadas, grava­das, embargadas, ni adquiridas por prescripción. La distribución y redistribución, para el uso y aprovechamiento individual y fami­liar al interior de las tierras comunita­rias de origen y comuna­les tituladas colectivamente, se regirá por las reglas de la comunidad, de acuerdo a sus normas y costumbres.
  • En la aplicación de la legislación agraria, deberá conside­rarse las costumbres o derecho consuetudinario de los pueblos indígenas, siempre que sean compatibles con el sistema jurídico nacional.

2. LEY DEL SERVICIO NACIONAL DE REFORMA AGRARIA (LEY INRA)

La promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, y la posterior promulga­ción de su Reglamento, configura un nuevo escenario jurídico respecto a la tenencia de la tierra, estableciendo mecanismos para regularizar el derecho de la propiedad agraria.

Frente a la prevaleciente inseguridad de la propiedad de la tierra, la ley INRA establece el saneamiento como un meca­nismo técnico–jurídico destinado a regularizar y garantizar el derecho de propiedad, la solución de conflictos de superposición y, en definitiva, otorgar seguridad jurídica a la propiedad agraria en el marco de la CPE y las leyes.

En el contexto de la actual legislación, y como una de las modalidades de saneamiento, se inscribe el Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN–TCO), procedimiento que se ejecuta de oficio o a petición de parte, en áreas com­prendidas u ocupadas por los pueblos indígenas. Las TCOs comprenden el concep­to de territorio indígena, de conformidad a lo establecido por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Por otro lado, cabe señalar que la Constitución Política del Estado, en su art. 171, se refiere expresamente al derecho que tienen los pueblos indígenas sobre las tierras tradicionalmente ocupadas y que es deber del Estado reconocer, respetar y proteger sus derechos sobre ellas, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recurso naturales.

  • De acuerdo a la CPE, el concepto de TCOs, abarca los siguientes elementos:
  • Ocupación de las tierras ancestrales
  • Relación de ascendencia con los ocupantes originales de esas tierras
  • Identidad cultural expresada en: comunidad de valores, costumbres, lengua, instituciones, cosmovisión, etc.

Con la promulgación de la Ley 1715, se admiten nuevas demandas de otros pueblos indígenas que habitan el territorio nacional, que son los siguientes:

  • Multiétnico II
  • Cabineño
  • Chacobo
  • Cayubaba
  • More
  • Joaquiniano
  • Itonama
  • Baure
  • Guarayos
  • Monteverde
  • Yuracare
  • Covendo
  • Lomerío
  • Santa Teresita
  • Tovite
  • 14 demandas de tierra comunitaria del Pueblo Guaraní (APG)

Todas éstas, en conformidad a la nueva legislación agraria, se denominan Tierras Comunitarias de Origen (TCO), las mismas que se encuentran en procesos de ser saneadas a efectos de determinar las superficies a ser dotadas a favor de cada pueblo.

3. EXPERIENCIAS DE SANEAMIENTO ANTERIORES A LA LEY INRA

A fines de la década de 1980, se iniciaron negociaciones entre los gobiernos de Bolivia y Alemania para diseñar y ejecutar un plan de protección de los recursos naturales en el departamen­to de Santa Cruz. Uno de los componentes de este plan, fue el estudio para determinar la situación socioeconómica y territorial de los pueblos indígenas. En este proceso se determinó, además, conocer la situación de la tenencia de tierras indígenas en el área del proyecto. Para que el mencionado estudio sea específico en sus objetivos, alcances y metas, se lo denominó Subproyecto de Apoyo a la Delimitación y Consolidación de Comuni­dades y Áreas Especiales Indígenas.

En el marco de este subproyecto, el Consorcio Alemán realizó acciones de orden jurídica y técnica, destinadas al Saneamiento.

Los trabajos técnico–jurídicos realizados en el subproyecto se enmarcaron en la modalidad de Saneamiento Simple (SAN-SIM). Sin embargo estos trabajos no se ajustaron a las previ­siones legales de la Ley INRA y su reglamento, por no haber sido aún aprobadas estas normas.

Sobre los resultados del subproyecto cabe advertir que, pese a haber generado enorme expectativa en los distintos pueblos indígenas, las conclusiones han sido observadas por el INRA por no cumplir con los requerimientos técnicos establecidos en la ley 1715 y su reglamento. Este es un problema en actual negociación.

4. EVALUACION DEL PROCESO DE SANEAMIENTO DE TIERRAS COMUNITARIAS DE ORIGEN, SAN-TCO

En la ejecución del proceso de saneamiento de las tierras comunitarias de origen, SAN-TCO, se perciben las siguientes limitaciones:

  • Ausencia de voluntad política para institucionalizar los cargos jerárquicos del INRA. Esta situación se manifiesta en la politización de la mayoría de las direcciones departamentales.
  • Persistencia del centralismo nacional en el INRA, que obstaculiza la culminación ágil de los procesos de saneamiento a niveles departamental y municipal.
  • Complejidades y lagunas legales de la ley y su reglamento, que impiden una mejor interpretación y aplicación de la ley.
  • Insuficiencia presupuestaria.

Además, se ha podido evidenciar que el proceso de SAN-TCO resulta demasiado engorroso y conflictivo, debido a los intereses políticos y económicos de propietarios y poseedores que se encuentran comprendidos en las TCOs, tal es el caso de las demandas de Monte Verde y Guarayos en el departamento de Santa Cruz.

Cabe mencionar también, la proliferación de conflictos en el proceso de Saneamiento, que retrasan aún más la titulación de las TCO. El caso del conflicto motivado por la demanda indígena Guaraya, es uno de los más complejos. La oposición a la titulación de la TCO, por un grupo organizado compuesto por campesinos, empresarios madereros, ganaderos y autoridades públicas locales, puede ser un aspecto que afecte considerablemente a la consolidación de la TCO Guaraya y otras.

Por otra parte, existe un grave problema de financiamiento. El SAN-TCO no podrá ser ejecutado puesto que requiere de importantes recursos económicos que, el Estado o los pueblos indígenas, no están en condiciones de sufragar. Por esta razón, se requiere de la continuidad de los aportes de la cooperación internacional. Sin embargo, esta cooperación externa está en peligro de suspenderse ante la inexistencia de resultados alentadores.

Finalmente, la presencia institucional del Viceministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (VAIPO), que debería constituirse en coadyuvante del SAN-TCO, sólo ha mostrado ineficacia, excesivo burocratismo y manejo político partidario. La realización de estudios de caracterización e identificación de necesidades espaciales de los pueblos demandantes, ha generado desconfianza y malestar en los pueblos indígenas, configurando un ambiente poco propicio para culminar un proceso de saneamiento concertado entre todos los actores.

5. DESCRIPCIÓN DE LA METOLOGÍA DE TRABAJO SAN–TCO

La ejecución del saneamiento, bajo la modalidad saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (TCO), se inscribe en lo dispuesto por la Ley 1715 y su Decreto Reglamentario.

Las TCOs que actualmente se vienen saneando, se encuentran admitidas e inmovilizadas por la disposición transitoria tercera de la Ley 1715.

5.1.- Acciones que deben ser realizadas por la Dirección Nacional del INRA

  • Priorización de TCOs. Esta se realiza conjuntamente las organizaciones indígenas en la instancia denominada CITCO.
  • Resolución Determinativa: Establece el área que debe ser sometida a saneamiento.

5.2. Acciones que deben ser realizadas por la unidad SAN TCO en coordinación con la Dirección Departamental del INRA

5.2.1. Trabajos de Gabinete y Campo:

  • Identificación en gabinete
  • Elaboración del Mapa Base
  • Resolución Instructoria
  • Publicación de Resolución Instructoria
  • Pegado de Avisos y carteles en lugares públicos de la TCO
  • Inicio de Campaña Pública y difusión (4 talleres como mínimo)
  • Reuniones con los sectores involucrados
  • Planificación de la intervención directa en Pericias de Campo
  • Pericias de campo
  • Conciliaciones
  • Elaboración de informes circunstanciados

5.2.2 Composición del Equipo de Campo.-

  1. Responsable de Equipo
  2. Dos asistentes Jurídicos
  3. Cuatro topógrafos
  4. Chofer

5.2.3. Acciones a ser realizadas por el equipo de evaluación técnico-jurídica (unidad SAN TCO).-

  1. Redacción de autos, decretos y resoluciones.
  2. Identificación de expedientes
  3. Solicitudes:      Certificaciones de Títulos Ejecutoriales
    1. Certificaciones de procesos en trámite
    2. Certificación de Concesiones Forestales
    3. Certificación de Constitución de RPPN
    4. Certificaciones de Areas de Conservación y protección.
    5. Certificación de inexistencia física de expedientes.
  4. Análisis preliminar de carpetas prediales, correcciones.
  5. Revisión de nulidades y anulabilidades de expedientes agrarios.
  6. Evaluación técnico jurídica
  7. Proyecto de Resoluciones por predio
  8. Informe de Resultados
  9. Exposición Pública de Resultados

6.- OTRAS EXPERIENCIAS DE SANEAMIENTO

6.1.- Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas (PDPI):

Una experiencia novedosa es la desarrollada por el PDPI, entidad que cuenta con Personalidad Jurídica como Asociación Civil, conformada por Gas Transboliviano (G.T.B.) PETROGASBOL, CABI y CIDOB. Dado el carácter privado de la mencionada entidad, cuenta con autonomía de gestión administrativa, operativa y presupuestaria.

La modalidad adoptada por el PDPI en la ejecución del saneamiento se encuentra enmarcada en el convenio suscrito entre el INRA y PDPI y consiste en:

  1. Campaña Pública
  2. Pericias de Campo
  3. Informe jurídico y técnico circunstanciado.

El PDPI viene realizando la actividad de Pericias de Campo con equipos compuestos por técnicos agrimensores y abogados, personal que es contratado por actividad o resultado, es decir, sea por cantidad de predios, superficie a mensurar u otra variable.

El equipo contratado realiza todas las siguientes actividades previstas para Pericias de Campo:

  • Citación al propietario, colindantes y demandantes.
  • Levantamiento de fichas catastrales
  • Verificación del cumplimiento de la FES
  • Conformidad de vértices
  • Conciliación de conflictos

Posteriormente, el siguiente trabajo de precisión se lo adjudica a una empresa habilitada por el INRA , que cumpla con las normas técnicas en actual vigencia.

6.2.- Razones para aplicar esta modalidad de SAN-TCO

Una de las razones por las que el PDPI adopta esta modalidad, es la imposibilidad económica para adquirir los equipos y medios técnicos requeridos para un trabajo de precisión.

Otra razón, es el cálculo económico realizado, pues supuestamente bajarían los costos del saneamiento.

7.- DIFICULTADES DEL PROCESO DE TITULACION DE TCOs.

En el proceso de saneamiento también se debe reconocer el derecho de terceros propietarios al interior de la TCO demandada. Este reconocimiento debe fundarse en la legalidad de la posesión y en el cumplimiento de la Función Económica y Social.

Las dificultades surgen en la definición del derecho propietario de los terceros. Para ilustrar estas dificultades se analiza a continuación el caso particular de la TCO de Monteverde.

7.1.- Caso TCO Monteverde

La TCO Monteverde es demandada por el Pueblo Indígena Chiquitano, con una extensión que abarca una superficie de 1.059,964 de hectáreas, la misma que con la finalidad de ejecutar el saneamiento fue dividida en 4 polígonos, cada uno con la siguiente superficie inicial:

Polígono 1:      82.435 has.

Polígono 2:      237.058 “

Polígono 3:      324.138 “

Polígono 4:      416.332 “

La fase de pericias de campo fue iniciada a mediados de noviembre de 1998 y concluida a mediados del mes de diciembre de 1999. Este proceso estuvo marcado por acciones de confrontación directa entre demandantes y terceros que se encuentran asentados en la TCO. Esta confrontación, hace prever que el saneamiento y titulación de la TCO Monteverde, estará precedida de conflictos que podrían retrasar considerablemente o poner en grave riesgo la conclusión del proceso.

El siguiente cuadro muestra la cantidad de Terceros identificados durante las pericias de campo:

POL.

SUP. INICIAL (has.)

TERCEROS IDENTIFICADOS

1

82.435

81

2

237.058

38

3

324.138

52

4

416.332

6 (Gabinete)

 

El cuadro refleja con claridad el grado de ocupación de terceros en la TCO Monteverde, independientemente de su situación en cuanto a:

  1. Legalidad o ilegalidad de su trámite
  2. Superficie que cumple la Función Económica y Social.
  3. Superficie que efectivamente le corresponde según su título,

Estos aspectos serán determinados recién al concluir la evaluación jurídica y técnica.

8.- RECOMENDACIONES

Las principales dificultades del proceso de Saneamiento de las TCO son la masiva presencia de terceros al interior de la superficie demandada, la oposición de grupos de poder a su titulación y la debilidad institucional del INRA para ejecutar el proceso.

Para afrontar las dificultades se recomienda:

  1. Crear espacios de concertación para la resolución de conflictos con los terceros, sea en el espacio municipal de la jurisdicción que corresponda o en el nivel local de la TCO.
  2. Promover alianzas de las organizaciones indígenas demandantes y los gobiernos municipales, ONG y actores privados para consolidar la titulación de la TCO.
  3. Institucionalizar los cargos jerárquicos del INRA para fortalecer sus capacidades en el proceso de Saneamiento.