Opinión / agosto 2010

Indígenas contra indígenas
La gran paradoja del gobierno del MAS

Miguel Urioste
Investigador de Fundación TIERRA

Desde hace dos décadas, los pueblos indígenas de las tierras bajas han emergido con fuerza reclamando su derecho al territorio. La herramienta para materializar su demanda fue la incorporación en la ley INRA de la categoría de Tierras Comunitarias de Origen (TCO). La aplicación de esta ley fue tortuosa, lenta, burocrática y, de no haber sido por el sistemático apoyo de la cooperación internacional, que prácticamente financió el proceso de titulación de las TCO, los resultados en términos de superficies tituladas en favor de los pueblos indígenas no serían tan espectaculares como lo son hoy: 16 millones de hectáreas -que antes eran mayormente tierras fiscales- son ahora de propiedad colectiva de los pueblos indígenas, de los cuales 12 millones pertenecen a los pueblos indígenas de las tierras bajas y la amazonía. En resumen, los grandes ganadores del reciente proceso de reforma agraria son los indígenas de las tierras bajas, mientras que los menos beneficiados son los indígenas campesinos de tierras altas.

¿Por qué los indígenas campesinos de las tierras altas, es decir los mayoritarios pueblos indígenas quechua y aymara son los perdedores del proceso? Hay varias razones, pero la más importante es que estos pueblos andinos ya reconquistaron su derecho a la tierra hace más de medio siglo con la reforma agraria de 1953. Sin embargo, a pesar de que en los valles y el altiplano la mayoría de las pequeñas propiedades son de carácter individual en el marco de regulaciones comunitarias, los aymaras y quechuas ejercen dominio territorial local y regional, es decir, que tienen control hegemónico con identidad étnica del territorio andino, aunque la propiedad de la tierra está fragmentada como resultado del crecimiento poblacional y la combinación de formas de propiedad familiar y colectiva. Otra razón fue la persistente oposición de líderes de la talla de Felipe Quispe y Román Loayza -entonces máximos dirigentes de la CSUTCB y ahora principales opositores al gobierno- a la aplicación de la norma agraria considerada neoliberal. Un tercer elemento –posiblemente el más importante- que explica la situación de desventaja de quechuas y aymaras en la recuperación jurídica del territorio es la manera en que se ha construido el concepto de “pueblos indígenas” desde organismos internacionales (especialmente la OIT y el convenio 169 para pueblos indígenas minoritarios) que en la práctica excluye a las mayorías indígenas de los andes despectivamente calificadas de campesinas. En efecto, durante las dos últimas décadas y al calor de la aplicación del Convenio 169, a los campesinos del altiplano y los valles se les amputó su esencia indígena y fue la propia cooperación internacional la que contribuyó a crear en el imaginario nacional la idea de que pueblos indígenas son únicamente aquellos de tierras bajas y amazónicos.

Como resultado de esta distorsión, la nueva Constitución Política del Estado ha otorgado a los pueblos indígenas la propiedad privada colectiva de territorios en los cuales gozan del derecho al aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables, mientras que a los mayoritarios pueblos indígenas quechuas y aymaras de altiplano y valles, que no son propietarios colectivos de una TCO o una TIOC, les ha negado ese privilegio. Por eso, en los próximos meses y años seremos testigos de permanentes y cada vez más graves conflictos por el acceso y control de los recursos naturales entre quienes se auto perciben como indígenas y los que son clasificados como campesinos. El problema no se ha resuelto con el apelativo genérico de “indígena originario campesino”. Estos conflictos por el control de los recursos naturales no serán alentados ni por las ONG, ni por la oposición política, sino por inconsistencias conceptuales y desbalances de la nueva CPE. Difícilmente una nueva ley de tierras podrá resolver este entuerto.

Editorial / agosto 2010

Las cinco leyes orgánicas

Las cinco Leyes aprobadas hasta julio de este año instituyen las bases del Estado Plurinacional, puesto que regulan los procesos eleccionarios para el ejercicio de la democracia, establecen los criterios y procedimientos para el ejercicio la organización territorial del Estado y definen las competencias, composición y estructura del sistema judicial.

También estas cinco leyes son los indicadores más claros de los avances y retrocesos en materia de derechos de los pueblos y naciones indígena originario campesinos. En efecto, al mismo tiempo que estas leyes reconocen derechos importantes a estos pueblos y naciones, los limitan, condicionan y minimizan.

Sin embargo, en perspectiva, todavía son instrumentos útiles a partir de los cuales los pueblos indígenas pueden seguir avanzando en su búsqueda de incorporación efectiva a la vida política, económica y social boliviana.
La Ley del Órgano Electoral, por ejemplo, se funda como un cuarto poder de igual jerarquía que los otros tres  Órganos: Ejecutivo, Judicial y Legislativo. Su composición refleja el carácter diverso del país pues de sus siete miembros, en el nivel nacional, se obliga que al menos dos sean indígenas y tres sean mujeres; de sus cinco miembros, en los departamentos, al menos uno tiene que ser indígena y dos de éstos mujeres.

Este importante avance para la participación de las mujeres y de los pueblos y naciones indígena originario campesinos no se refleja en la otra Ley (del Régimen Electoral) que define los procedimientos para el ejercicio de la democracia y los procesos electorales. En efecto, la representación de los pueblos y naciones indígena originario campesinos minoritarios es mínima y no corresponde a la realidad de la diversidad y la plurinacionalidad de Bolivia.  Por otra parte, esta Ley reconoce a la democracia comunitaria, basada en los procedimientos propios de los pueblos indígenas para gobernarse, pero no la considera cuando se trata de elegir a los representantes de estos pueblos y naciones en el nivel nacional, ya sea para las cámaras de diputados o senadores.  Finalmente, esta norma limita el derecho a consulta de los pueblos indígena originario campesinos, mencionando que las conclusiones, acuerdos o decisiones surgidas de este proceso no son vinculantes, es decir que el Estado no tiene la obligación de acatarlos.

Algo parecido pasa con la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, que en su intento por regular la forma y procedimientos de acceso a la autonomía indígena originaria campesina, pone una serie de requisitos que dificulta la conformación de autonomías  en las actuales Tierras Comunitarias de Origen (TCO). Por eso es más fácil para un pueblo indígena (comunidades, ayllus, capitanías, etc.) constituir un municipio que una autonomía indígena.  Aún así, la Ley Marco de Autonomías es un avance importante para la reconstitución territorial de los pueblos indígenas y para alcanzar su autodeterminación en el marco de la unidad del país.
La Ley del Órgano Judicial establece cuatro jurisdicciones (las partes especializadas que administran justicia): La jurisdicción ordinaria, la agroambiental, las especializadas y la indígena originaria campesina. Otro cambio importante es que los magistrados y magistradas (autoridades máximas de las jurisdicciones) serán elegidos por sufragio universal.

Finalmente, la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, también establece la elección por sufragio universal para sus siete magistrados y que al menos dos de éstos provengan de la jurisdicción indígena originario campesina. Sin embargo, sorprende que esta Ley no instituya mecanismos para hacer efectiva la participación de esos dos magistrados de la jurisdicción indígena, ya que dice que los siete candidatos más votados de una lista aprobada de veintiocho por la Asamblea Plurinacional serán los magistrados o magistradas.  La pregunta obligada es ¿cómo se garantiza que dos de esos siete elegidos por sufragio universal provengan de la jurisdicción indígena.