La Construcción de Autonomía Indígena en Bolivia

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Tanto dentro como fuera de Bolivia, ha habido un interés notable en las “autonomías indígenas” del país. Las nuevas entidades constitucionalmente autorizadas conocidas como autonomías indígenas originarias campesinas (AIOCs), están en diferentes estados de desarrollo a lo largo del país. La más avanzada – Charagua en Santa Cruz – es un municipio entre aproximadamente dos docenas de municipios y territorios indígenas con algún estado de conversión en AIOCs. ¿Qué son estas nuevas instituciones oficiales, cómo interactúan con otras entidades del gobierno, y cómo difieren una de la otra? Por qué no hay más interés en convertirse en AIOCs en regiones mayoritariamente indígenas? Este documento ofrece algunas sugerencias sobre cómo entender el proceso en curso de la construcción de las AIOCs en Bolivia. En él se resumen los puntos claves de la tesis doctoral del autor. El propósito no es ofrecer una evaluación final de las AIOCs, sino contribuir a discusiones más amplias y críticas del proceso actual. Las observaciones principales hechas aquí son:
• El sistema de autonomía indígena que se fomenta en Bolivia es un modelo híbrido que junta el sistema municipal con normas y procedimientos propios. Dentro de este modelo, hay diferencias importantes entre una forma de autogobierno más liberal-municipal y otro tipo más comunitario.
• El gobierno central ha estado tanto presente como ausente en la construcción de las AIOC. El estado ha intervenido fuertemente en estos procesos a través de sus propios funcionarios del Ministerio de Autonomías y de sus consultores contratados; sin embargo, el estado ha fallado frecuentemente en apoyar y además ha impedido la elaboración de los estatutos de autonomía de varias maneras, lo cual es un resultado significativo de la creciente ambivalencia del liderazgo del MAS y a veces de su hostilidad hacia la autonomía indígena.
• Hasta ahora, el interés de los pueblos indígenas en la conversión a AIOC ha estado limitado; esto es debido no solamente a los obstáculos impuestos por el gobierno central, sino a factores históricos, políticos, y socio-territoriales que se describen a continuación.
Un modelo híbrido, dos formas de autonomía indígena
Comparando los primeros “estatutos de autonomía” – las reglas locales elaboradas en asambleas deliberativas de las AIOCs – se puede apreciar un modelo emergente de autonomía indígena – un modelo híbrido que pone juntos el sistema de gobierno municipal boliviano con normas y procedimientos propios. Aún, dentro de ese modelo, hay considerables diferencias entre, por una parte, una forma de autogobierno más comunitaria y, por la otra, una forma más liberal-municipal (“liberal” en el sentido clásico de priorizar los derechos individuales, incluyendo el voto secreto y la separación de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como también la prominencia de los partidos políticos).

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Mientras todos los sistemas de gobierno AIOC involucran la hibridación de normas liberal-municipal y comunitarias, algunas de las autonomías indígenas emergentes son claramente discernibles como más liberales o municipales (Mojocoya, Tarabuco, Charazani y el territorio indígena de Raqaypampa), mientras otras son más comunitarias (Totora, Charagua, Chipaya y Pampa Aullagas). Un patrón que se observa es que las comunidades Quechuas dominantes en los valles centrales han producido estatutos más liberal-municipales que aquellos elaborados por los pueblos Aymara y Uru en las tierras altas del oeste o por las comunidades Guaraníes en las tierras bajas – los cuales han escrito estatutos con características más comunitarias. Una posible explicación para esta tendencia es que la orientación liberal-municipal es más compatible con la tradición de sindicalismo, la cual ha penetrado mucho más profundamente donde dominaban previamente las haciendas – principalmente en los valles centrales. En esa región predominantemente Quechua el sistema de ayllus ha sido desmantelado en mayor medida. Más relevante para este análisis es que las diferencias entre sistemas de gobierno dependen sobre todo del balance de poder entre los agentes indígenas locales en un determinado municipio, en particular con respecto a las relaciones de poder entre aquellos que se identifican principalmente como campesinos y quienes se identifican como indígenas u originarios. Desde la aprobación de la Ley de Participación Popular (LPP), el sistema municipal ha sido muy importante para ambos porque ha puesto juntos agrupamientos sociales particulares, y porque se han ajustado efectivamente los horizontes políticos de las poblaciones.
El rol del Estado y los obstáculos para la conversión a AIOC
Una característica central de estos procesos es que los agentes externos han empleado una función muy significativa, principalmente el gobierno central, los técnicos contratados por el Proyecto de Desarrollo Concurrente Regional (PDCR), los partidos políticos (en especial el MAS) y las organizaciones no gubernamentales, tales como el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) y la Fundación Tierra. Los papeles de estas entidades raramente han sido de una sola dimensión y no se pueden describir fácilmente como de acompañamiento y apoyo o como de subversión dañina. En algún punto entre estos dos extremos, los agentes externos han contribuido con distintas mezclas de presión, recursos e ideas a los procesos locales, lo cual ha tenido efectos concretos. Lo que es más importante, estas intervenciones han animado efectivamente a las autonomías indígenas a incorporarse dentro del marco legal, lo cual ha producido un modelo boliviano de autonomía indígena muy particular.
A través de estos procesos el gobierno central ha sido notable por su presencia pero también por su ausencia. Por un lado, el estado ha intervenido en estos procesos a través de los propios funcionarios del Ministerio de Autonomías y sus consultores contratados. Por otro lado, el estado a menudo ha fallado en apoyar la elaboración de los estatutos de autonomía de varias maneras. Esta falta de apoyo es resultado de la creciente ambivalencia en el liderazgo del MAS hacia la implementación de la autonomía indígena, lo cual se puede apreciar en los obstáculos legales que han limitado la conversión de las AIOC, en los pocos recursos disponibles para apoyar estos procesos, y en la abierta oposición a la conversión por parte de los masitas a nivel local.
El cambio desde el temprano entusiasmo por la autonomía indígena hasta la actual posición del MAS es una consecuencia del papel que viene desempeñando como gobierno elegido en el complejo y dinámico escenario político de Bolivia. En 2005, Evo Morales y el MAS capitalizaron las continuas manifestaciones de movimientos sociales contra el programa neoliberal del país y ganaron la presidencia con una plataforma anti-neoliberal y anti-imperialista. Las promesas de la campaña y el subsecuente discurso de la administración de Morales han destacado prominentemente la promoción de los derechos ciudadanos y la inclusión democrática para los pueblos indígenas, marginados a través de la historia de Bolivia. Sin embargo, en el curso de dos periodos en la presidencia, Morales y el MAS han desplazado muchas de las demandas expresadas por los movimientos sociales indígenas. Esto ha ocurrido por dos razones: (1) las presiones electorales por no ser más una organización social de oposición sino un gobierno electo que quiere retener el poder en un terreno diverso y conflictivo; y (2) el programa de desarrollo del partido, que trata de responder a las amplias demandas para el crecimiento económico y a la reducción de la pobreza por medio de la extracción de recursos naturales. El MAS ha buscado la próxima fase del desarrollo a través de una forma popular de capitalismo – enmarcado por palabras y símbolos andinos. En este contexto, la agenda de desarrollo del partido y las presiones electorales algunas veces chocan con el proyecto de autonomía indígena, ya que las comunidades indígenas quieren tener control sobre su propio desarrollo y sobre los recursos en sus territorios. Así, las nuevas instituciones que los pueblos indígenas demandan, y por las cuales ellos ganaron el apoyo temprano del estado «plurinacional», ahora están siendo construidas en una arena política en la cual la correlación de fuerzas – tanto local como nacional – es distinta con respecto a la que existía hace una década.
El limitado interés en la conversión a AIOC
La autonomía indígena está siendo implementada en el contexto de las reformas de descentralización del LPP, las cuales expandieron la municipalización a través del país, trayendo agrupaciones sociales particulares y alterando los horizontes políticos de las poblaciones. Muchos bolivianos quienes viven en áreas rurales y pueblos pequeños ven como favorables los logros representativos y las ganancias materiales que ellos han obtenido bajo el sistema municipal, lo cual ayuda a explicar porque más comunidades indígenas no han escogido aun seguir la opción legal de la autonomía indígena. El caso de Curahuara de Carangas – el único municipio que votó en contra de la conversión a AIOC en 2009 – es instructivo, porque a menudo se muestra como un ejemplo de los logros históricos que han sido asegurados a nivel local por la descentralización. Una de las razones principales por las que los residentes han decidido permanecer como un municipio es que ellos perciben que el municipio ha sido manejado eficientemente, llevando a un progreso económico y social, tal como lo señalan los indicadores socioeconómicos y los resultados de los proyectos de desarrollo. Muchos en Curahuara de Carangas perciben que la estructura municipal les ha servido bien, o al menos lo suficiente, y esta aparece como una opción más deseable que la opción no probada del AIOC.
Mientras tanto el nuevo marco constitucional y legal, que fue diseñado y esta siendo implementado por el MAS, limita el autogobierno indígena porque los límites territoriales de los municipios son generalmente inconsistentes con los territorios indígenas ancestrales. Así, frecuentemente hay una diferencia entre lo que se entiende e imagina como territorio por aquellos que persiguen el autogobierno y la geografía basada en la era colonial con la cual la autonomía indígena debe cumplir. Más aún, reflejando una estructura municipal de diseño liberal, las autonomías indígenas están legalmente obligadas a incluir órganos legislativos y ejecutivos separados cuyas funciones y representantes son claramente distintos de la asamblea deliberativa de la comunidad.
Aunque ha habido algún interés local en la conversión a la AIOC, el asunto ha sido controvertido entre los principales grupos indígenas y campesinos del país, ninguno de los cuales ha mostrado entusiasmo sobre esta particular forma de autogobierno indígena. Mientras la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) y el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ) han estado desilusionados por las limitaciones de la autonomía indígena, las principales organizaciones de campesinos, Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y la Federación Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia – Bartolina Sisa (FNMCB-BS), no perciben la necesidad de que los pueblos indígenas sean más autónomas. CIDOB insiste en que el Gobierno no está implementando la autonomía indígena como lo prometió. Un líder criticó al gobierno por no cumplir con la Ley de Autonomías; otro dijo que los «asuntos burocráticos – el proceso legal y la gran cantidad de tiempo – son el mayor problema… los procedimientos toman demasiado tiempo,» y argumentó que la ley necesita ser cambiada para acelerar el proceso de la construcción de las AIOCs. CONAMAQ cree que el gobierno está manipulando los procesos locales para asegurar que las autonomías indígenas se parezcan a los municipios, y ellos ven los procesos en curso como «un retroceso.» El CSUTCB, mientras tanto, no ve la importancia del proyecto de autonomía indígena, percibiendo que está generando más problemas que los que resuelve. Una portavoz de las Bartolinas está de acuerdo, argumentando que el proyecto de autonomía indígena genera divisiones; en lugar de separarlos como entidades autónomas, ella piensa que los pueblos indígenas y campesinos «tenemos que reconocer que somos pueblos indígenas; somos iguales... todos somos indígenas.» La falta de un serio interés en la autonomía en las regiones donde dominan los sindicatos se demuestra en las motivaciones principales para la conversión dentro de los dos municipios donde dominan los sindicatos que escogieron iniciar la conversión a AIOC: en Tarabuco, los proponentes de la AIOC inicialmente persiguieron la conversión porque ellos pensaron que era una prioridad del MAS, mientras que en Mojocoya los líderes campesinos querían asegurarse que la sede del gobierno local quedara en el pueblo Redención Pampa, controlado por el sindicato.
La autonomía indígena avanza en Charagua, derrotada en Totora
Finalmente, vale la pena reflexionar sobre los referendos de septiembre del 2015 para la conversión a la AIOC en Charagua y Totora Marka, en el cual Charagua aprobó el primer estatuto de autonomía indígena de Bolivia, haciendo de este el primer municipio que se convirtió en AIOC. Este logro de Charagua puede atribuirse a la fuerza y cohesión de las comunidades Guaranís que se mostraron unidas a través de la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG), la cual estuvo fuerte y consistentemente apoyada por la organización CIPCA. La APG fue exitosa, en parte, porque se formó una importante alianza estratégica con el MAS, y porque el alcalde Belarmino Solano (de la APG) acogió un amplio rango de prioridades expresadas por muchos sectores del municipio, tales como la construcción de un nuevo mercado municipal, un coliseo, y la pavimentación de la carretera a Charagua (Postero 2015). Adicionalmente, Charagua no es un sitio con mucha tensión entre los grupos indígenas (capitanías guaranís) y sindicatos – una división que se convirtió en un gran impedimento para la elaboración de los estatutos de Tarabuco, Charazani y Chayanta. El estatuto de Charagua fue aprobado por un estrecho margen del 53.3% contra el 46.7% en el 2015, lo cual representa una pequeña reducción del 55.7% en el apoyo al referendo del 2009 que inició el proceso (una pequeña reducción del 2% en las áreas rurales de Charagua y del 4.5% en los centros poblados). De manera interesante, la APG fue capaz de sostener el 51% del apoyo de los distritos nordeste de Isoso, los cuales históricamente han mantenido mejores relaciones con las autoridades departamentales en Santa Cruz.
En contraste, en Totora el 70% votó contra la conversión AIOC, en una casi completa reversión del 74.5% que apoyó la conversión en 2009. El rechazo de Totora ocurrió a pesar de la activa participación de los mallkus de Totora en la redacción y socialización del estatuto. Muchos Totoreños fueron aparentemente influenciados por las preocupaciones expresadas por miembros jóvenes de la comunidad quienes percibieron que el sistema propuesto de gobierno local no les permitiría participar políticamente. Otros, especialmente los «residentes» que viven parte del tiempo fuera del municipio, votaron contra la conversión porque ellos temen la imposición de nuevos impuestos, el cierre de escuelas, o un rechazo de la «modernidad» (Portugal Mollinedo 2015).
Estos dos casos muestran una vez más los límites que existen para la construcción de la autonomía indígena en Bolivia – obstáculos que no son necesariamente superados por el largo y difícil trabajo de elaborar un estatuto de autonomía por parte de una asamblea deliberativa. En efecto, si no fuera por la poderosa APG significativamente unificada bajo un liderazgo con alta comprensión de la política, el estatuto de Charagua probablemente habría sido derrotado también. Aunque una docena o más de municipios y territorios indígenas adicionales están ahora persiguiendo la conversión a AIOC, las dificultades experimentadas por los 11 municipios piloto hacen improbable que muchas más se inspiren a esforzarse por este largo e incierto camino.
Metodología
La investigación que contribuyó a este análisis involucró entrevistas con autoridades indígenas, miembros de comunidades indígenas, académicos bolivianos, y funcionarios públicos; un análisis de los estatutos piloto de autonomía, la Constitución, y leyes relevantes; y observación de las reuniones de las asambleas autonómas, la socialización de los estatutos de autonomía, y otros eventos públicos. El autor acometió la investigación en varios municipios con mayoría indígena entre 2011 y 2013, incluyendo Tarabuco, Mojocoya, Jesús de Machaca, Curahuara de Carangas y Charagua, como también en las ciudades de La Paz, Santa Cruz, Sucre y Cochabamba.
Agradecimiento
Quiero agradecer a Maxwell Cameron, Tony Lucero, Nancy Postero, John Cameron, Eric Hershberg, Sheryl Lightfoot y Lisa Sundstrom por su ayuda en el desarrollo de este análisis; Agustín Goenaga por la revisión de este texto; la Fundación Tierra y el CIPCA por apoyarme con la investigación en las AIOCs; el Centro de Estudios Superiores Universitarios de la Universidad Mayor de San Simón por su apoyo institucional; y el Social Sciences and Humanities Research Council de Canadá y la University of British Columbia por su apoyo financiero.
Referencias
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  • Portugal Mollinedo, Pedro. 2015. “Revés Autonómico Indígena Pachamamista en Totora Marka.” Pukara 111: 8-9.
  • Postero, Nancy. 2015. “Charagua’s Struggle for Indigenous Autonomy.” Se publicará próximamente.
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* PhD, investigador postdoctoral, Esta dirección de correo electrónico está protegida contra spambots. Usted necesita tener Javascript activado para poder verla. - Facultad de Estudios Internacionales Henry M. Jackson, Universidad de Washington, Seattle, Washington, EEUU.
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